如何建立橫向生態補償體制和機制
好的生態不是免費午餐
試想壹下，如果四川水土流失嚴重，上海人將面對什麽樣的黃浦江？如果內蒙古沙塵四起，北京人還能見到純凈的天空嗎？
“我們現在也註意有很多不同的說法，比如說自然、資本、生態補償以及生態服務定價或者綠色預算、核算等。這些概念有壹個***同點，其基本的理念就是—環境是有成本的，並且應該把它加入主流的決策過程。它不僅關系環境本身，還事關決策。”巴基斯坦環境保護部原部長阿明說。
如何在自然資源定價的基礎上，通過跨區域的合作方式，從交易成本的角度解決***有自然資源的定價問題？在6月26日召開的生態文明貴陽國際論壇2015年年會“綠色政策工作坊—橫向生態補償的體制機制”主題論壇上，這是與會專家關心和討論的話題。
“青山綠水”與“金山銀山”需要生態補償守護
今年，中***中央、國務院印發《關於加快推進生態文明建設的意見》，明確提出健全生態保護補償機制，科學確定生態保護者與生態受益者的權利和義務。加快形成生態損害者、賠償受益者、付費保護者得到合理補償的運行機制。在《意見》中也明確提出，要建立橫向生態保護補償機制，引導生態受益地區與保護地區之間通過資金補助、產業轉移、人才培訓實施補償。
“生態補償在中國不是新事物，已經研究跟實踐差不多十多年的時間了。”環境保護部環境規劃院副院長、總工程師王金南說，所謂“上遊青山綠水餓肚皮，下遊吃香喝辣要減肥”。長期以來，資源過度開發，生態系統退化嚴重，環境汙染觸目驚心，資源環境壓力前所未有，嚴重威脅著中國的可持續發展。
“綠水青山要守住，金山銀山要建設。”王金南認為，生態補償機制是“青山綠水”保護者與“金山銀山”受益者之間的利益調配機制。
2005年，中國出臺“十壹五”規劃，首次提出按照誰開發誰保護、誰受益誰補償的原則，加快建立生態補償機制。“十二五”規劃綱要則提出，設立國家生態補償專項資金，推行資源型企業可持續發展準備金制度，加快制定實施生態補償條例。十八大報告明確要求，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度。
“雨果有句名言，"地球上沒有任何力量，可以阻止壹個時機已經到來的想法"。”阿明說，“如果看壹下環保領域，可以說生態補償的理念已經成熟了，它的時代已經到來。”
在巴基斯坦，環保部門嘗試把環境問題轉化為經濟問題，通過對環境退化進行成本核算。阿明舉例說：“紅樹林是有價值的環境資源和資產。在印度洋海嘯之後，許多紅樹林都受到了嚴重破壞。為此，我們建立了面向未來的紅樹林這樣的合作項目，來研究紅樹林這樣的自然資源真正的經濟價值。”他還了解到，英國政府每年的年度預算都有綠色預算，也就是跟環境相關的預算，研究哪些自然資產是需要考慮的、會帶來怎樣的影響，並對成本和效益進行對比和計算。“關鍵是如何將這種理念和實踐在發展中國家變為主流。”
生態補償與公眾期待還有差距
如何以最低的資源、環境成本確保自然資源可持續利用？將資源、環境成本納入各項經濟分析和決策過程，改變過去無償使用自然，並將環境成本轉嫁給社會的做法，這絕非易事。
“生態補償這壹問題討論了很多年，說來容易卻做起來難。”王金南表示，在綜合考慮生態保護成本、發展機會成本和生態服務價值的基礎上，采取財政轉移支付或市場交易等方式，對生態保護者給予合理補償，是明確界定生態保護者與受益者權利義務、使生態保護經濟外部性內部化的有效制度。
王金南表示，目前，我們國家要建立生態補償機制，必須關註為什麽要補、誰補誰、補多少、怎麽補、資金從哪兒來、效果如何等六大環節。“生態補償目前存在管理多元化、政策碎片化，責任主體、分工不明確，管理交叉等問題。”他坦言，中國生態補償與公眾期待還是有差距。目前，中國各類生態保護補償政策和資金已達到相當規模，但壹些政策未進行梳理與整合，導致現有的各類生態保護補償政策存在交叉或重復現象，對生態保護的引導還有待進壹步完善。
“我試著想找到過去十年市場在生態補償中扮演的角色，然而遺憾的是並沒有看到。”清華-布魯金斯公***政策研究中心主任齊曄說，就建立健全生態補償機制來說，目前中國呈現雙重市場失靈的特征，因此必須建立生態補償的市場，並且保證它高效、正常的運轉。
市場與政府須“雙輪驅動”
“雲南的撫仙湖有超過200億立方米的蓄水量，其市場價值卻少得可憐，使用價值也很低。但是另壹方面，它的存在價值卻很大，中國不能失去這樣大規模的高質量湖泊。要保住這樣的湖泊，政府必須作為。”齊曄認為，市場本身並非生態補償最重要的工具，政府在資源分配方面，更應該扮演好創造市場、並保證市場公平的角色。
齊曄表示，在推動生態補償過程中，要註意層次分明，讓市場有所作為，還要讓政府發揮其能力、承擔起責任；需要設立機制，讓不同的區域形成協同效應。“政府的角色是創造市場，並保證市場能夠扮演其公平、恰當的角色，特別是在資源分配方面。”
在王金南看來，在生態補償上，我國應建立市場補償機制和政府補償機制的“雙輪驅動”機制。目前，我國生態補償機制存在壹些問題，如管理多樣化、重復補償等現象，政策沒有形成長效機制等。他建議，今後要從國家、省、地區三個層次建立生態補償協調機制，加快推動生態補償立法與技術規範制定，推動橫向生態補償，加快建立生態保護補償長效機制。
王金南建議，繼續加大對重點生態功能區轉移支付補償力度，逐步提高其基本公***服務水平；建立生態保護補償效果評估制度，完善生態保護補償績效考核機制；對於壹些重大工程，建議適當整合渠道並將補助期限延長，確保相關居民順利轉產。
全球環境基金主席石井菜穗子說，應當通過市場機制補償生態發展，通過國家、政府制定相關法律法規，實現生態補償長效性。
“國家關於加快生態文明建設的意見明確提出四種不同的補償方式：資金補助，產業轉移，人才培訓，還有***建園區。可能某些專家認為，從制度上建設來看，這樣壹種補償很難實現壹體化。但是在中國的現實情況下，完全機制化的補償辦法還在形成過程中，在此情況下，我想采取多樣化的辦法，體現補償的要求也有壹定的作用。”中央財經領導小組辦公室經濟二局局長尹艷林說。
給公眾壹個深入自然的理由
中國氣象報記者 趙曉妮 楊春竹 通訊員曾居仁
6月底的貴陽花溪國家城市濕地公園壹派綠意，風壹吹，雲和水都在動。
“我們要給公眾壹個理由，讓公眾理解為什麽要去自然，為什麽要去森林，為什麽要去濕地。”
在生態文明貴陽國際論壇2015年年會上，北京林學會副理事長王小平表示，需要挖掘生態保護和治理的價值，提高公眾參與度，“挖掘、保護、恢復和發展”。
韓國首爾國立大學教授、韓國生態旅遊協會會長金星壹亦有同感。講起韓國的恢復森林政策，金星壹認為有三個因素保證該政策的成功實施，首先便是強有力的領導，“歷屆總統都非常支持森林恢復，將水資源、森林資源保護作為政府優先的任務”；其次是在經濟方面的協同增效，讓所有資源都能夠參與進去；第三是新村運動，“就是老少參與，所有人皆是其中的壹員，實現環保和節能”。
當然，生態治理並非易事，比如太和江的恢復就經歷了艱難歷程。太和江橫穿蔚山市，而蔚山是韓國工業化程度較高的城市，從1960年到2000年，城市以驚人的速度擴張，到2000年出現了很多工業園，人口急速增長，經濟發展迅猛。
“但城市發展是有代價的，那裏的河流已經變成了死河。”金星壹說，“於是他們投入大量資金進行恢復，我曾與壹個官員聊天，他說他們投入了10億美元進行修復和改造。”
2002年，蔚山市開始治理太和江，首先截汙阻排，阻斷汙水流入太和江，疏浚8.8公裏的淤泥帶，拆除混凝土河堤，建成綠色堤岸，征收河兩岸44萬平方米土地，建成了沿江步行道、足球場、公園和自行車路。除了巨額資金，金星壹認為，公眾參與是推動太和江恢復成功的關鍵，公眾負責清潔、植樹、運營等。“現在我們看到鳥和魚又回來了，人們甚至在太和江裏舉辦遊泳比賽。”他頗為感慨，“壹條死河變成遊泳舉辦地，成為最富饒的候鳥聚集地，十分不易。”
“從機制和體制上我們能做什麽呢？比如說綠色義工的組織、綠色假期、綠色誌願者等，這些活動由誰組織？”王小平提出，在倡導公眾參與這方面，專業的協會組織在凝聚***識、聚合力量和行動方面不能缺席，要讓專業的人去幹專業的事情。
王小平說：“我們不能抱怨說，我們的森林這麽好，為什公眾不來。實際上，城市長大的孩子對森林有恐懼心理。今年通過森林大篷車進城市公園活動，可以幫助孩子和家長去學習和理解。另外，在法律層面，我們去年發起了壹個中小學生課外活動的計劃，要求中小學生每年要有百分之十的時間與自然相關。”他認為，除了不斷完善體制機制，應提供良好的基礎設施，為公眾提供便利，順勢引導，讓大家感受到“我應該到大自然中去”。
專家暢談：生態補償應註重資源整合
中國氣象報記者楊春竹 張靜
在以“綠色政策工作坊—橫向生態補償的體制機制”為主題的生態論壇上，巴基斯坦環境保護部原部長阿明，艾卡特環境與投資集團主席、中國環境與發展國際合委會專家約翰·福格齊,清華大學—布魯金斯公***政策研究中心主任齊曄，哥倫比亞大學地球研究院助理教授薩雅吉·博斯，哥斯達黎加火山山脈發展基金會理事長菲利普·卡拉佐，全球環境基金主席石井菜穗子等嘉賓展開對話。
“生態補償不僅事關環境本身，也事關各行各業的決策。”阿明認為，現在對於生態補償有不同的說法，比如說自然、資本、生態補償以及生態服務定價或者是綠色預算、核算這樣壹些概念有壹個***同點，基本的理念就是環境是有成本的，並且應該把它加入主流的決策過程。他是從政治角度來看生態補償的，這需要可行的綠色增長目標，需要重視環境，更需要謹慎保護環境，而不是出賣環境。
約翰·福格齊強調，中國是壹個人口流動非常大的國家，因此必須有更好的穩定性、可持續性，這樣才可以保護環境，同時解決壹些社會問題。
齊曄針對中國在生態補償方面出現的雙重的市場失靈這壹問題開出的藥方是，要有壹個市場，並保證它高效、正常運轉。同時，政府必須作為，要讓市場發揮作為，要建立機制，讓不同的區域形成協同效應，保證市場能夠扮演其公平、恰當的角色，特別是在資源分配方面。
薩雅吉·博斯談到生態補償機制體制的時候，特別想到了中國的諺語—飲水思源。他說，對中國來講，實行增加生態補償的機制非常重要。城鄉的人口流動，只要使用了良好的生態補償機制，城鄉人口的流動是可以解決的。中國目前處在壹個過渡期，未來在GDP中服務業占的比重和消費會增加，所以生態補償非常重要。
環境保護部環境規劃院副院長、總工程師王金南認為，要從市場發展的角度來做好生態補償，建立生態補償三大維度，建立國家層面的橫、縱向補償機制，明確如何補、誰補誰，補多少。如，以生態環境的正負外部性定標準，建立輸血和造血雙輪驅動，從政府、市場化受益者、生態善心者，實現補償資金多渠道，同時，實現生態、社會、經濟的三方發展。今後，應從國家、省、地區三個層次建立生態補償協調機制，加快推動生態補償立法與技術規範制定，推動橫向生態補償，加快建立生態保護補償長效機制。
菲利普·卡拉佐強調，應重視生態良性發展，註重整合資源，註重自然資源的利用，通過建立基金會，推動生態保護，組織土地所有者積極參加森林的保護，建議加強合作，在政策、法律層面上實現互動。