改革土地管理制度服務濱海新區開發開放
天津市國土資源和房屋管理局局長 吳延龍
推進濱海新區開發開放，建立以京津冀為核心經濟區、以遼東半島和山東半島為兩翼的環渤海區域經濟***同發展的大格局，形成我國繼深圳、浦東之後又壹個新的經濟增長極，是在新世紀新階段，黨中央、國務院從我國經濟社會發展全局出發作出的重要戰略部署。《國務院關於推進天津濱海新區開發開放有關問題的意見》（國發〔2006〕20號）明確提出支持天津濱海新區進行土地管理改革，優化土地利用結構，創新土地管理方式，提高土地利用效率。
按照國務院對天津市城市總體規劃的批復，濱海新區將是城市重點發展和建設的地區，要建設成現代制造研發轉化基地、北方國際航運中心和國際物流中心，要大力發展現代制造業、物流業、電子信息和生物技術等高新技術產業，以及為實現新區定位服務的第三產業，通過產業集聚、技術引領、功能輻射，成為環渤海地區乃至中國北方經濟發展的引擎。
在空間上全面落實濱海新區開發開放戰略，需要相應規模的開發建設，需要對土地利用方向、規模及布局進行調整。從濱海新區土地利用現狀看：濱海新區建設用地中鹽田和水利用地比例多，城鎮和交通用地比例少；耕地中鹽堿化土地多，宜耕土地少；受可利用淡水資源缺乏及生態環境因素的制約，耕地後備資源不足。落實科學發展觀，保障濱海新區開發開放，需要創新土地管理方式，加大土地管理改革力度，從改革創新上尋求保護資源、保障發展的新機制，要實現四個適應（即土地利用結構和空間布局與濱海新區功能定位相適應；土地利用規劃體系與對土地利用的宏觀調控相適應；城鄉建設用地市場與促進土地節約集約利用和優化配置相適應；對被征地農民的補償安置和保障機制與實現城鄉統籌和諧發展相適應），從而為全面落實濱海新區開發開放創造出壹條土地管理制度的新路子。
壹、濱海新區土地管理改革的指導思想、目標和任務
按照《國務院關於推進天津濱海新區開發開放有關問題的意見》（國發〔2006〕20號）文件要求，將濱海新區作為全國綜合配套改革試驗區，先行試驗壹些重大改革措施，為全國發展改革提供經驗和示範，既是實現濱海新區開發開放的需要，也是全面貫徹科學發展觀、適應我國進入改革開放新的歷史時期的需要。因此，要按照“統壹規劃、市場配置、政府調控、節約集約”的原則，形成耕地資源得到切實保護，各類用地得到切實保障，土地資產效益得到切實發揮的節約集約用地新格局，形成保障和促進科學發展的土地管理新體制和新機制。
改革的指導思想是按照科學發展觀的要求，本著集約節約用地的原則，以優化土地利用結構、改革土地管理方式、創新土地管理機制為重點，統籌濱海新區城鄉發展。改革的基本目標是用新的體制和機制，建立以用途管制為核心、與社會主義市場經濟體制相適應、城鄉統壹的土地市場體系和土地管理制度。改革的主要任務是創新土地利用規劃計劃管理和耕地保護模式，改革農用地轉用和土地征收審批制度，建立征地補償和被征地農民安置新機制，改革集體建設用地土地使用制度和土地收益分配制度。
二、濱海新區土地管理改革的主要內容
（壹）創新土地利用規劃計劃管理和耕地保護模式
1.創新土地利用規劃管理
建立濱海新區區域土地利用總體規劃編制和審批體系。按照天津市國土規劃、濱海新區發展規劃和土地利用總體規劃，編制天津市濱海新區區域性土地利用總體規劃，由天津市政府審批並組織實施，作為濱海新區土地利用的依據。
實行土地利用總體規劃的動態監控。根據濱海新區發展用地需求，試行定期評估調整和滾動修編，並與審批級次相配套的規劃修編制度，統籌安排與濱海新區發展相協調的各類用地規模和布局，新增建設用地規模在市總體規劃規模內進行控制。
2.創新土地利用計劃管理
根據濱海新區開發用地時序的特點，在天津市土地利用計劃額度範圍內，按照濱海新區建設時序統籌安排轉用計劃，調控總量，保證建設需要。
3.推進城鄉建設用地增減掛鉤
國土資源部核定項目規模，天津市每年依據土地利用總體規劃和城鎮體系規劃，確定拆舊建新項目區，編制城鄉建設用地增減掛鉤實施規劃並組織實施。
4.創新耕地保護模式
（1）完善耕地保護激勵機制。建立耕地保護基金，專項用於耕地開墾整理、基本農田建設和農村建設用地整理，按照耕地保護責任，嘗試通過直接補貼農民等方式，使耕地保護得到切實有效加強。
（2）探索有利於保護耕地的新途徑。在保護海洋生態和自然資源的前提下，依據海洋功能區劃開展圍海造地，開發利用灘塗資源，減少建設占用耕地的數量。支持按規劃圍海造地，探索對圍海形成的建設用地規模控制的辦法。
（二）改革農用地轉用和土地征收審批制度
1.改革土地征收審批制度
根據濱海新區發展需要，對濱海新區土地利用總體規劃確定為建設用地的集體土地，依據有關法規，由市政府分區域、按地塊、有計劃地批準征收，以統籌安置農民、統籌利用土地。
2.改革農用地轉用制度
在濱海新區年度土地利用計劃指標額度範圍內，按照濱海新區供地計劃、項目安排和建設需要，批準農用地轉用。
（三）建立征地補償和被征地農民安置新機制
1.完善征地區片綜合地價
按照同地同價的原則，將被征地農民社會保障費用納入征地區片綜合地價。按照土地補償費主要用於被征地農戶的原則，制訂和完善征地補償費在農村集體經濟組織內部的分配和使用管理辦法。
2.進壹步完善征地補償安置爭議協調裁決機制
建立征地補償安置爭議協調裁決機制，堅持公眾參與、重在協調的原則，進壹步完善爭議協調裁決制度，健全協調裁決機構，規範協調裁決程序，受理被征地農民申請，實施征地補償安置爭議法律裁決和援助。
3.試行多種征地安置模式
科學合理地制定濱海新區被征地農民的安置方案，進行留地安置、土地使用權入股、土地股份合作等多種模式試點；完善社會保障機制，將被征地農民納入城鎮就業體系。
（四）改革集體建設用地土地使用制度
實行集體建設用地使用權有償取得和流轉制度，完善配置方式，逐步形成城鄉統壹的土地市場體系，充分發揮市場配置土地資源的基礎性作用。建立健全集體建設用地流轉中的土地收益分配機制，構建與國有土地權能壹致、權益相同的集體土地產權制度，維護集體的土地收益權。
（五）改革土地收益分配使用管理制度
完善土地收益基金專項管理制度，優化土地收益的支出使用結構，實現土地增值收益的公平分配。探索委托整理、發行土地債券等方式引入社會資金，解決土地收購儲備資金來源。按照《土地儲備管理辦法》等有關規定，完善土地儲備制度和市場調控機制，增強政府對土地市場的調控能力。
目前，天津市按照《濱海新區土地改革專項方案》，正在研究制訂改革的實施細則及近期行動方案。下壹步，要通過認真貫徹落實黨的十七屆三中全會精神，並以本次論壇為契機，借鑒各位專家的研究成果，既要先行先試，又要堅持邊試驗、邊總結、邊完善，使濱海新區土地管理制度改革積極穩妥地推進並取得實效。