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政治民主的發展路徑

從廣義上看,“政治民主化”是指在人類歷史發展進程中,政治從少數人統治向多數人統治發展的過程。從狹義上看,“政治民主化”是指在從傳統社會向現代社會轉型過程中,政治的形式和內容從非民主走向民主,特別是從專政走向民主的過程。 中國民主化的基本路徑是法治化、制度化、科學化、現代化。其中,實現這壹路徑的重要保障是執政黨要做好政治體制改革的先鋒,積極主動地推動政治體制的深度改革,改進執政黨的政治領導方式,全面而有序地推進經濟、政治、文化和社會等各領域的民主化進程。

中華人民***和國成立以來,中國政治民主化已經取得了舉世矚目的偉大成就,特別是改革開放三十多年來,我們黨有序地實現了從“階級專政”到“人民民主”的歷史轉換、從集權到分權體制的壹系列改革、從“管制型政府”到“服務型政府”的歷史轉換以及從“國家至上”“政府至上”到“社會至上”“公民至上”的歷史轉換。中國人民依靠自己的力量,絕不照抄照搬任何現成的政治模式特別是西方的政治模式,開始了重建中國人的政治與社會理想,培育和梳理正在孕育中而且能夠引領未來的中國特色的中國民主價值體系,實現民族民主復興的偉大夢想。據此,中國政治民主化的具體路徑及相關制度設計是可以明晰的:

( 壹) 中國政黨政治民主化的路徑選擇

黨的十八大報告繼十六大以來的政治路線,提出了更加註重改進黨的領導方式和執政方式,以保證執政黨有效領導人民治理國家的政治能力; 更加註重法治理念的普及和深入,並在黨的十八大上形成***識,以提升黨的依法建黨、依法執政、依法治國的能力和水平; 更加註重健全民主制度、豐富民主形式,以保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的合法權利; 更加註重普通黨員的民主參與和民主權利,以提高執政黨政治決策的質量和水平。

在政黨制度設計上,第壹,改革和重組中央和地方各級黨委,按照決策、執行、監督三項權能分離、制約和協調的原則,建立常委會決策、書記執行、紀委監督的制度體系。第二,在各級黨委( 和政府) 建立獨立常委制。在壹級黨委和政府,至少應有1 / 3 的常委不主管任何部門業務,以淡化部門權力和利益,有效發揮黨的政治領導核心作用,提高黨和政府的決策質量和水平①。第三,借鑒國外政黨治理的先進經驗和制度設計,全面創新黨內民主制度,如在全面貫徹現行黨內民主制度基礎上,探討制訂《政黨活動法》,將政黨活動納入法制化軌道; 推行黨員登記制度,即實行黨員定期登記,以強化黨性,促進黨員的思想自覺和行為自律; 創新黨代表選舉制度,發揮普通黨員和黨的基層支部書記在黨代表選舉中的作用,黨代會閉會期間發揮黨代表的作用以及普通黨員和黨的基層支部書記對黨代表的監督作用; 實行黨員參與討論各級黨代會報告制度,在大會召開期間實現會場內代表討論,會場外黨員討論,充分發揮普通黨員在黨內重要決策中的民主參與作用,增強對黨的路線方針政策的認同程度; 健全黨內民主決策制度、黨內批評與自我批評制度、責任追究制度、義務保證制度、廉潔自律制度等; 在民主集中制的基礎上,改變過去黨內權力過分集中的現象,充分發揮普通黨員在民主領導、民主參與和民主監督中的重要作用。

( 二) 人民代表大會制度民主化的路徑選擇

人民代表大會制度是我國的根本政治制度,是中國政治民主的制度基礎,因此,人民代表大會制度的民主化改革是中國政治民主化的關鍵,也是改善和提高中國民主政治生活質量的根本保證。首先,在選舉民主發展路徑上,建議不再搞“試點”,采取修法的路徑,直接通過修改選舉法並在時機成熟時擇時全面有序推開; 其次,在中高層民主選舉和基層選舉制度設計上,應根據我國幅員廣大等基本國情,基於普選制理念,采取間接選舉為主、直接選舉為輔和適度競爭的辦法,進壹步完善直接選舉和間接選舉制度,逐步擴大不同層級人民代表和政府組成人員的選舉範圍,適時調整地方行政首長的法律地位,探索開通地方行政首長直接向當地居民負責的制度通道,以提高選舉民主的質量和水平; 最後,在全國人大及其常委會組織建設上,探索上中下“三院制”體制,上議院或稱“地區院”、“地方院”,以協調、平衡地區利益為核心,由各省( 市、區) 級單位和特別行政區的等額代表組成,以解決日益突出的國家資源的宏觀配置和區域平衡發展及利益分享機制等重大決策問題,進而使國家利益和地方利益得到有效的平衡; 中議院或稱“界別院”,以界別、專業意見為核心,由社會各界別組成,嘗試把政治協商會議納入國家決策體系,以吸納各職業、專業群體及社會各界的意見和建議,使國家的重大決策在各界形成***識,進而使國家的決策獲得專業的支撐; 下議院或稱“人民院”、“公民院”,由各條戰線上的普通勞動者組成,以吸納民智、綜合民意、改善民生、增殖福祉,真正讓人民群眾當家做主,從體制和制度上保證人民群眾在不同層次上充分享受其民主權利。

( 三) 政治協商民主化的路徑選擇

根據國情和未來發展的實際需要,中國政治民主發展需要“兩輪”驅動,即選舉民主和協商民主。發展協商民主的關鍵是將政治協商納入國家的重大決策體系。首先,改革開放三十多年來,隨著民營經濟、民辦非企機構、兩新組織和基層自治組織的發展,“私人領域”的力量在茁壯成長,適應市場經濟發展需要的“公***領域”也已初見端倪。因此,應遵循“縱向開展活動、代言界別利益、實行界別民主的原則”,重組現行人民政協的34 個界別 ,即在尊重政協界別傳統的基礎上,對當今政協界別結構進行重新設置,以解決政協在運作過程中因界別設置不合理帶來的不利影響。重組後的各界別委員人數將由兩部分人員組成: 界別委員與比例委員。界別委員由各個界別提名推薦,各個界別的界別委員名額相等; 比例委員由選舉產生,比例委員名額數由各個界別按構成人員比例決定。其次,在條件成熟時,把人民政協納入國家重大決策體系,改建成中議院( 見上文) 。

( 四) 政府管理民主化的路徑選擇

黨的十八大提出了以全面轉變政府職能為核心的行政改革思路,在行政體制改革和政府管理轉型方面,突出了“頂層設計”“整體規劃”“系統推進”的科學理念,堅持從計劃到市場、人治到法治、集權到分權、管制到服務、傳統到現代的方向積極而有序地推進,凸顯出新壹屆中央領導集體改革的決心和定力。但是,正如我國由計劃到市場的經濟體制轉型已經進行了幾十年,中央和地方各級政府由“管制型政府”到“服務型”政府的系統轉型也將是壹個長期的艱難的任務,需要全國、全黨發揮改革創新的精神,突破傳統的束縛、利益的羈絆、文化的障礙,大刀闊斧、攻堅克難,才能走出改革的“深水區”,為經濟、政治、文化、社會和生態文明的全面發展掃清道路。鑒於深圳和中央政府“大部門體制”改革的經驗,今後大部制和政府管理創新的思路是: 壹是堅持“頂層設計”,即按照決策、執行、監督三項權能分離、制約和協調的原則,進行整體設計,系統安排,壹步到位。二是制訂規範性文件,硬性規定各級政府規模,如中央設置19 -21 個部門為宜,省設置13 - 15 個部門為宜,市設置11 - 13 個部門為宜,縣設置6 - 8 個部門為宜,鄉設置4- 5 個部門為宜; 並在完善決策部門的基礎上,把執行機構、獨立機構分離出來,並在二者之間建立新型的合約關系,從制度上彌合部門縫隙、消除官僚制的弊端,掃除部門利益的羈絆。三是建立以“紀監審三合壹”體制為主體的行政監督體系,並實行垂直制、派出制管理方式,以遏制腐敗、保證制度監督的有效性。四是在中央與地方關系上,科學配置中央和地方的事權關系,在積極推動下放權力、放松規制、社會賦權的基礎上,探索有限分權制的體制模式,以充分調動中央和地方的兩個積極性。五是在基層管理上,基於公***治理理念和基本公***服務品均衡化配置,整合重組城市的街道辦和社區,探索非政府組織的法人化管理,實行以監管、仲裁、協調為核心的“大社區”服務模式,促進基層多元化、多主體的公***治理結構的形成。六是理順黨政職能關系,從制度上消除職能重疊交叉的現象,以降低行政管理成本,提高執政黨和政府管理、服務以及政治領導的質量和水平。