多地啟動撤縣設區 專家預測全國或誕生20個大都市區
春江水暖鴨先知。
11月4日，貴州大方縣委全會討論並同意《中***大方縣人民政府黨組關於撤銷大方縣設立大方區的請示》。同壹天，太原市政府網站發布《太原市人民政府關於促進區域協調發展的實施意見》提出，到2022年，太原市轄縣清徐、陽曲“撤縣設區”全面完成。
第二天，《中***中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化若幹重大問題的決定》發布，提出“優化行政區劃設置，提高中心城市和城市群綜合承載和資源優化配置能力，實行扁平化管理，形成高效率組織體系”。
這是繼今年8月召開的中央財經委第五次會議提出“增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力”後，中央層面再次對中心城市和城市群作出規劃部署。
“這是壹個很重要的信號，扁平化的組織體系是國家治理能力現代化的壹個重要方面。”中國區域經濟學會副會長兼秘書長陳耀在接受時代周報記者采訪時認為，當前行政體制層級較多，傳導效率受到制約，未來市縣壹級可能會有所調整，減少傳導消耗，提高行政效率。
北京交通大學中國城鎮化研究中心主任趙堅在接受時代周報記者采訪時表示，中國已經進入大都市區的發展階段，而大都市區是經濟發展的發動機。不過，當前存在行政區劃面積倒置的問題—壹些人口多的城市，行政區劃面積反而小。大都市承載能力不足，不能發揮自身的作用，成為限制中國經濟發展的壹大障礙。“例如，深圳與東莞、惠州等周邊地區的聯系非常緊密，但是行政區劃會割裂城市之間的發展，包括交通基礎設施的規劃、財政收入分配等方面。”
11月11日，貴州畢節市大方縣撤縣設區領導小組辦公室的工作人員在接受時代周報記者采訪時表示，撤縣設區對大方的經濟發展、老百姓都有好處，有利於大方加速融入畢節市，鞏固脫貧攻堅的成效，同時也有利於拓展城市空間，帶動產業與人口集聚。“根據此前對社會各界的征求意見，大方九成以上的人都支持撤縣設區。”
不過，撤縣設區工作並非壹蹴而就，需要層層上報。上述工作人員透露，今年大方把撤縣設區的材料報給地級市以後，按照程序上報到省、國務院，最快也要到明年年底才能落地。
多地被指“引領帶動作用不夠”
今年初，優化行政區劃調整被列入2019年各級民政部門的重點工作。據民政部10月份發布的數據顯示，今年前三季度，批準江西上饒市上饒縣改區、黑龍江伊春市轄區綜合調整等5件市縣區調整事項，批復安徽廣德、湖南邵東等6地撤縣設市，推動浙江龍港撤鎮設市。
同時，更多城市正在著手開展行政區劃調整的前期工作，且大多數省會城市紛紛將下轄的縣（縣級市）撤縣設區。譬如，今年四川成都新津縣正按程序推進撤縣設區。由成都代管了3年的縣級市簡陽，今年也全面啟動撤市設區前期準備工作。今年10月，陜西西安市周至縣召開撤縣設區領導小組第壹次工作會，邁出撤縣設區第壹步。去年2月，河南鄭州市提出，優先完成中牟、滎陽、新鄭的撤縣（市）改區，盡快實現全域城區化等。
國家發改委城鎮中心副理事長喬潤令在今年7月的2019年縣域經濟創新發展論壇上表示，改革開放以來，全國撤縣建區之地有100多個，90%集中在近些年，且大多集中在東部沿海省市，上海、江蘇、浙江、廣東、山東等地撤縣建區的數量接近總量壹半。
值得壹提的，早在20世紀90年代，副省級城市武漢就已經實現了“無縣化”。截至目前，北京、上海、廣州、深圳、天津、南京、蘇州、青島等地轄下均已“無縣”。
為何以省會城市為代表的各大城市要積極開展行政區劃調整工作？陳耀分析，省會城市是壹個地區政治文化經濟的中心，具有對全省經濟引領帶動輻射的功能，“如果省會城市比較弱小，將難以發揮帶動作用”。
2018年11月，十九屆中央第壹輪巡視整改進展情況公布，多個城市被點名“引領帶動作用不夠”，具體措辭包括“龍頭作用不夠”“省會作用不夠”“中心城市作用不夠”等。這些城市包括山東省的濟南和青島、福建省的廈門、遼寧省的沈陽和大連、黑龍江省的哈爾濱、江蘇省的南京。
“擴大城市面積後，能夠增加承載能力，使得大都市區成為中國經濟增長的發動機。同時，能夠接納大量的農村人口，在資本下鄉的推動下，發展農村規模經濟，助推脫貧攻堅。”趙堅分析，大都市區以大城市為中心，輻射周邊區域，壹般不會超過2萬平方公裏。參考日本的經驗，中國未來應該有20個大都市區，每個大都市區的人口應該在2000萬―4000萬之間。
關鍵在配套財政體制改革
壹般來說，縣作為壹級行政機構，財權、人權相對獨立，通過行政區劃調整改為區後，其行政自主權、發展規劃權等都要上升到地市去。對輻射能力強的省會城市來說，撤縣設區，能夠擴大發展的空間，對被撤的縣來說，也是重大的發展機遇。
2018年12月，山東省會城市濟南合並萊蕪市，實現擴容。根據國務院批復，撤銷萊蕪市，將其所轄區域劃歸濟南市管轄，設立濟南市萊蕪區、鋼城區。
區劃調整後，萊蕪區被定位為省會副中心、新舊動能轉換先行區“南翼”。“上半年，到萊蕪考察洽談的客商，比去年同期增加壹倍以上，全區洽談引進項目192個，總投資983億元。”萊蕪區副區長李秋超9月表示。
與輻射能力強的省會城市不同，普通地市想將轄內的縣改為區，並非壹帆風順。2013年5月，浙江湖州下轄的長興“撤縣設區”遭當地輿論反對，最終計劃擱置。多數分析認為，這與長興經濟發展好於湖州，且湖州的輻射能力也不強有關。
“撤縣設區後，中心城市的發展空間更大，但另壹方面，對縣級的權限肯定是收割了的。有些地方撤縣設區後，過去的壹些優勢和活力反而消失了。任何壹個行政區劃調整，都需要權衡。”陳耀分析。
陳耀指出，扁平化管理存在另壹種思路，即進行適當的分權，把權力下放到基層。例如賦予壹些規模比較大的鎮以縣級權限，好處是能夠激發地方的自主性和活力，但也存在壹定風險。“如果權限過於下沈，也會影響整體的效率，出現各自為政、重復建設等情況，整體的分散化傾向會加重。所以關鍵還是要進行配套的財政體制改革，否則各地還是會圍繞提升自身財力發展經濟。”
趙堅認為，此前嚴格限制500萬人口以上城市的人口和用地規模、增加“中小城市、縣城建設用地供給”的政策，導致了土地資源的空間錯配。他建議，應該 提高城市的集聚經濟水平，重點發展20個左右以特大城市為中心的大都市區，充分利用集聚經濟優勢，使大都市區成為催生創新型企業的溫床。
這樣是否會導致“大城市病”？趙堅認為，發展大都市區經濟要破除“大城市病”恐懼癥。人口規模大、密度高並不是交通擁堵等大城市病的原因，城市治理能力低下和軌道交通發展滯後才是原因所在。