官員問責制的若幹思考
官員問責制起源於西方。是伴隨著現代政黨制度和議會制度而產生和發展起來的。是西方國家政治生活中的常見現象。在西方問責制的典型國家美國。因“水門事件”被迫辭職的尼克松總統和身陷“性醜聞”案的克林頓總統都曾因為濫用職權、妨礙司法公正而遭到彈劾危機。
“問責制”真正進入國人的視野還是在本世紀初。2000年，香港特別行政區行政長官董建華在施政報告中明確提出，要研究和引入壹套新的主要官員問責制度。2002年7月1日，香港正式開始實行官員問責制，問責制的主要官員直接向行政長官負責。此後，香港財政司司長梁錦松因“買車避稅”案成為推行問責制以來7個月內首名被行政長官公開批評嚴重疏忽、行為極不恰當的主要官員。
2003年的非典時期，發生了新中國歷史上首次在突發災害事件中、在短時間內就同壹問題連續地、大範圍地追究官員責任的壹次重大實踐。包括前衛生部長張文康、前北京市市長孟學農兩名省部級高官在內的上千名官員，因隱瞞疫情或防治不力而被查處。
問責制的啟動。被認為是中南海領導人民戰勝非典危機的轉折點。此後，官員問責的熱潮不斷由中央層面輻射到地方；壹系列密集的問責事件之後，“引咎辭職”成為街談巷議的高頻詞匯，而“撤職”、“免職”這些曾經讓人覺得刺眼的詞，也在“問責風暴年”裏逐漸被公眾所熟知：2004年2月5日，北京市密雲縣密虹公園踩踏事故造成37人死亡。密雲縣縣長張文引咎辭職；2004年2月25日，吉林市中百商廈火災造成54人死亡，吉林市市長剛占標引咎辭職；2008年6月29日，與“華南虎事件”相關的13名責任人受到處理，其中，陜西省林業廳兩位副廳長被免去副廳長職務2008年9月，國家開始對“三鹿奶粉事件”的有關責任人進行處理，免去吳顯國石家莊市委書記職務，免去王文華三鹿集團黨委書記職務。
我國的官員問責制才剛剛起步，但在實踐中已經體現出了重要意義。
首先，官員問責制能夠為官員施政設置行為準則。壹方面，問責制明確了官員在行政管理活動中應遵循的價值標準和精神追求，是從積極面向進行的教育和引導。另壹方面，官員問責制通過對有關施政行為的否定性評價，使問責對象對其行為和責任有壹定的預期。促使其自覺履行職責，減少被問責的可能。
其次，官員問責制能夠為公眾進行有效監督提供保障。根據新制度經濟學的壹個重要理論模型——委托代理模型(Principal-Agent Model)，社會公眾與政府、官員之間存在著委托代理關系。公眾將權力授予政府，同時要求政府提供服務或限制自身行為；政府進壹步將權力分配給相關部門，使相關部門的官員成為公眾授權的最終代理人。政府和官員必須滿足委托人的要求，維護公眾利益。而問責制度正是對他們進行管理和監督的有力保障。
第三，官員問責制能夠為有權機關追究官員責任提供依據。問責制的依據主要包括憲法、公務員法以及相關法規、文件。它們協調配合，構建了壹套涉及問責主體、問責對象、問責形式和問責過程等內容的制度規範。確保有權機關追究官員責任的活動既有合法性和權威性。又能達到懲戒問題官員的效果。 (壹)問責主體缺位。
以問責主體為標準，問責可分為來自機關內部的同體問責和來自機關外部的異體問責。在我國，對官員的問責主要采取了同體問責的方式，異體問責相對比較薄弱。自2003年以來，幾起社會影響重大的問責事件，如安徽阜陽劣質奶粉事件、湖南嘉禾非法強制拆遷事件，都是在中央領導重要批示後，上級黨委、紀委等相關部門才做出嚴肅處理的。人大、司法機關以及新聞媒介作為異體問責的主體對此幾乎沒有什麽作為。又因為普通百姓參與政治活動的途徑有限，公眾難以行使監督權，使官員權力的真正來源者無法有效地保護自身權益。
但同體問責也存在問題。壹方面是因為同體問責具有內部性和非公開性，缺乏透明度，難免讓人質疑它的公正性。另壹方面，大多數問責事件都是上問下責，即下級因為失職而被上級免職或要求辭職，上級官員失職則無人問責。因此，承擔責任的永遠是下級。問責制對上級官員沒有約束力。這也進壹步印證了異體問責的重要性。同體問責和異體問責相互補充。才能構築起官員問責制的堅實堡壘。
(二)問責對象不全面。
這壹問題主要體現在兩個方面：壹是各地方、各部門對問責制應落實到哪壹層級、覆蓋到什麽範圍規定不壹。例如，海南省和重慶市關於行政問責的規範性文件分別名為“行政首長問責暫行規定”和“政府部門行政首長問責暫行辦法”。前者規定的問責對象是指“省人民政府所屬部門和市、縣、自治縣人民政府行政首長(含主持工作的副職)”；後者問責的範圍則較為狹窄。僅限於“市政府部門行政首長(含主持工作的副職)”。
二是事後問責比重較大。缺乏對官員日常工作的監督。現行的問責制度主要是對具體的、已經產生不良後果的事件進行處理。特別是由於官員失職或瀆職所造成的重大責任事故。這意味著，只有發生了事故。才有相應的問責。官員問責制變成了簡單的懲處措施。失去了應有的監督作用。
按照“權責壹致”原則的要求。任何官員在被公眾授予權力時，即對公眾承擔了壹份責任；權力越大，責任也就越大。因此，上至領導幹部。下至壹般公務人員。都應當無壹例外地成為問責的對象。而問責制關鍵是對官員日常工作的監督。因為正是在日常工作中的疏忽造成了事故頻發的現狀：更多地進行事前問責，也有助於減少不必要的經濟損失和人員傷亡。
(三)問責形式單壹且不規範。
理論上，官員承擔責任的形式主要有通報批評、引咎辭職、撤職、免職以及刑事處罰等。但實踐中，對官員的問責仍是以引咎辭職、撤職和免職為主。從總體上看。這種做法對官員的問責力度偏小，有關問責形式的規定也未與其他法律制度、尤其是司法制度相銜接。
追究問題官員的責任。至少能夠使受害者和家屬在心理上得到壹定的滿足，從而有利於整個社會的穩定與和諧。但在有關問責的法律法規尚未完善、我國官員問責制還未真正體系化的條件下。問責主體往往只顧及到安撫群眾的方面。這實際上是把官員的命運完全交由民意來安排。加大了問責的不確定性，最終將導致官員在各自崗位上如履薄冰，或者“胡亂”作為，或者選擇做“太平官”、“庸官”。
(四)問責程序、救濟程序以及官員復出機制不完善。
在問責程序方面，我國至今沒有壹套完善的規則。因此，問責程序的啟動往往隨意性較大，如果社會反響不夠強烈，就可能大事化小、小事化無。問責過程也往往只是以官員級別和事件影響為基礎。難以排除人為因素的幹擾。此外，問責程序的不公開，也剝奪了公眾的知情權和監督權，不利於問責制度的健康發展。
在問責關系中，問責主體相對處於優勢地位，而官員應享有的救濟途徑不暢通，違背了“有權利必有救濟”的原則。《公務員法》第90條規定，公務員對涉及本人的的人事處理不服的，可以向原處理機關申請復核；對復核結果不服的。可以向同級公務員主管部門或者做出該人事處理的機關的上壹級機關提出申訴——有關司法救濟的內容並沒有出現在該條或其他條文中。《國家公務員申訴控告暫行規定》第20條甚至直接規定“受理申訴的機關做出的申訴處理決定。為最終決定”——剝奪了公務員尋求司法救濟的權利。此外，《行政訴訟法》第12條也排除了人民法院在“行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定”這壹事項上的司法管轄權。
在官員問責制深入人心之際。“假問責”、“問責秀”等負面報道也不斷浮現。實際上，很大壹部分問責僅僅是為了暫時平息民憤，或者轉移公眾視線，受到問責的官員很快便能官復原職或被另外委以他任。這並不是要說明那些曾經受過處罰、處分的官員今後壹定不能再上崗。而是要求官員被重新任用的過程應當透明、公開。或者明確設置壹些出口。給這類官員戴罪立功、改過自新的機會。 上述對官員問責制理論與實踐的探究，在壹定意義上為這項制度的進壹步完善提供了解決路徑。但綜合我國國情及以上各方面問題來看，有三個方面工作極為緊迫。
(壹)提高責任意識和責任追究意識。
問責文化是官員問責制的靈魂。與西方發達國家相比，我國的問責文化具有明顯的滯後性，具體表現在意識形態上就是官員責任意識與公眾問責意識的淡薄。
我國兩千多年的封建思想，以及官僚系統中按照職位高低分配權力和資源的傳統，壹直保持著根深蒂固的影響。在官員方面：權力崇拜早已是壹種普遍的價值取向：作為國家權力的所有者，老百姓才是自己的“主人”，官員的職責應當是“為民服務”。在公眾方面：普通百姓普遍缺乏公民意識、維權意識。中國老百姓的善良忍耐和不與官爭的傳統心態，成全了多少官僚的驕橫跋扈觀念。
如果社會上下難以自發形成問責理念和問責文化。我們就有必要采取壹些方式來營造壹種問責氛圍。壹方面，要對官員進行問責教育，培養責任意識，使“為人民服務”的觀念真正落實到日常工作中，成為壹種習慣。另壹方面，也是更為重要的方面。就是要改變公眾對政治的冷漠態度。鼓勵公眾積極參與政治生活、積極行使權利。公眾的責任追究意識將是對問責文化建設的最好支持。當然，配套的制度保障措施也應盡快跟上。使公眾的知情權、監督權和話語權能夠得到充分體現。
(二)明確職責權限。
官員問責制的前提是職責明確。但我國在公務員崗位設置及其權限範圍上缺乏規範性。具體表現在：第壹。黨政不分，以黨代政。實踐中。對重大問題的決策通常是由黨委研究、書記“拍板”，出了問題則由行政官員承擔責任。第二，正副職之間責任劃分不夠明確。名義上由“壹把手”負責，實際上只追究了具體分管工作的副職。第三。不同層級和部門之問責任界限模糊，發生事故互相推諉，利益之所在則爭先恐後。
當前，問責對象難以準確定位的問題很大程度要歸因於對官員的職責權限劃分不明。為保證官員問責制的有效運行，必須根據權責壹致原則，正確處理權力和責任的比例，層層分解責任，並具體落實到每壹級別和每壹崗位。
(三)建立官員問責制的完整體系。
制度是實現問責功能的有力保障。在制度方面，法律法規的系統化首當其沖。通過制定和完善有關法律，實現問責制的剛性化和規範化。使官員和醬通百姓對問責條件、問責過程、問責結果等各方面規定壹目了然，從而自覺約束自身行為、維護自身權益。
然而，我國至今沒有壹部關於問責制的全國性法律，對官員進行問責主要依據《中國***產黨黨內監督條例(試行)》、《中國***產黨紀律處分條例》、《黨內幹部辭職暫行規定》、《中華人民***和國公務員法》等相關規定，以及壹些部門規章和地方政府規章。這些規範性文件不僅法律位階較低、問責標準不明確。而且在問責主體、問責對象、問責形式和問責程序等方面嚴重缺乏統壹性。此外，地方政府在制定有關規則或辦法時不重視當地實際地生搬硬套，導致實踐中難以操作，問責也難免流於形式。
問責制法律化還有另壹層重要意義。對官員的問責常止於“黨紀處分”或“行政處分”。這類處理結果與壹些事故的嚴重程度、傷亡損失程度極不相稱，難以使公眾信服。因此，問題官員如果觸犯了刑法，不僅負有道義和政治上的責任。也要承擔起相應的法律後果，這樣才能真正平復受害者和廣大群眾的心理，也對其他官員起到壹定的警戒作用。
建立問責法律體系的工程浩大。既要綜合考慮我國國情以及各地區的具體情況。又要註意與其他法律特別是刑事法律制度的銜接與協調。但從某種程度上說。建立、健全問責法律體系正是完善我國官員問責制的終極解決方法。