聽說中國曾為壹個聯合國秘書長連續20多次動用否決權，是真的嗎
山雨欲來
聯合國秘書長,是世界上最大國際組織的行政首長,也是國際間首席外交官,享有“準國家領導人”的外交禮遇。作為聯合國的代表,秘書長由安理會推薦、聯合國大會任命,其主要職能是:在大會、安理會、經社理事會和托管理事會的會議中,以秘書長資格行使職權,向大會提交關於聯合國工作的年度報告和必要的補充報告,有權把其認為有可能威脅國際和平與安全的事件提請安理會註意。此外,還可根據大會和安理會授權負責有關決議的實施。
關於秘書長的任職條件和任期,經過多年的實踐和大國之間的協調和認可,才終於形成了今天各國***同接受的原則:即聯合國秘書長每5年壹個任期,可連任壹次。根據慣例,5個常任理事國的人不能擔任,因為國家的力量太大,而且有否決權,聯合國的事,至少表面上不能只由常任理事國壟斷。因此,長期以來,這壹職位基本上由比較中立的中、小國家出任。從聯合國成立直到1981年,***產生過4位秘書長。他們是:挪威的賴伊(1946～1952年)、瑞典的哈馬舍爾德(1953～1961年)、緬甸的吳丹(1961～1971年)、奧地利的瓦爾德海姆(1971～1981年)。其中,緬甸的吳丹是因哈馬舍爾德飛機失事身亡,以副秘書長資格,先任代理秘書長而後轉正的。由此可見,秘書長這個職位,長期來壹直由西方發達的小國占據著。35年間,他們占了24
年,4任人選中,他們占了3個。
1981年,瓦爾德海姆在連任兩屆秘書長後,仍想繼續擔任,故出面競選。同時競選的有坦桑尼亞常駐聯合國代表薩利姆。他是非洲統壹組織推薦的候選人。薩利姆是壹位年輕而有才幹的非洲政治家,在非洲國家中威信很高。在去聯合國工作前,曾任坦桑尼亞駐中國大使多年,對中國十分友好。新中國恢復在聯合國合法權利的時候,當年的薩利姆高興得在會場帶頭跳舞。離開聯合國後,薩利姆回國任坦桑尼亞外長、總理,後來長期擔任非洲統壹組織秘書長,是壹位在非洲很有影響的人物。
自1971年新中國進入聯合國後,直到1981年,已經遇到過兩次秘書長選舉,這是第三次。在前兩次中,我們都是先反對發達國家競選人,支持發展中國家競選人;兩輪後,就轉而對發達國家競選人投贊成票。之所以這樣做是有道理的,因為:第壹,我們雖然支持發展中國家,但如其他常任理事國不支持,我們也無能為力;第二,發達國家也是我們的朋友,我們也不好反對到底;第三,中國對聯合國事務沒有任何私利,不希望影響哪個秘書長為中國政策服務,而且我們進入聯合國不久,對情況了解不夠,也不想太過張揚。
1981年第五任聯合國秘書長競選期日益臨近,我們是不是應該援引過去的慣例,對發達國家競選人先投兩次反對票,再轉而投贊成票?對此,我考慮了很久,下不了決心,因為中國雖然並無任何操縱選舉之意,但根據聯合國憲章規定,秘書長的人選必須先經安理會的推薦(9票以上,包括5個常任理事國的同意或不反對),才能提交到大會,和安理會擴大壹樣,後者可先在聯合國大會通過,最後才由各國議會包括5個常任理事國的壹致批準。因此,在聯合國秘書長的選舉中,中國必須及時表態,沒有時間拖,而中國的壹票又很有分量,很多國家特別是發展中國家都在看著中國怎樣做,另壹方面,聯合國事務雖然經常在大國影響之下,秘書長也難有作為,正如聯合國第壹任秘書長賴伊所指出的那樣“這是世界上最難幹的職務”。但畢竟聯合國秘書長是世界上這壹最大的政府間國際組織的最高代表人物,地位非常顯赫,甚至有人戲稱他為“世界總統”,因此,參加競選的人和他所代表的國家也都很重視選舉結果。
經過反復衡量,我心中逐漸形成了壹些想法:第壹,競選人之壹的薩利姆是中國的老朋友,又是非洲政界重要人物。他此次出來競選不僅代表他個人,而是受到非洲統壹組織的支持,代表整個非洲。毛澤東曾經說過,是非洲國家把我們送進聯合國的,如果中國只支持兩次就轉向,顯得我們只是想敷衍壹下非洲國家,態度不夠真誠,不夠朋友。第二,此次選舉形勢和過去有所不同,以往歷次都是秘書長只連任兩屆,而此次瓦爾德海姆如當選,則變成連任三屆。瓦爾德海姆雖是壹位出色的國際政治活動家,對中國也算友好,中國對瓦爾德海姆本人也沒有什麽成見,但如此重要的職位,很多國家的政治家、外交家都對它垂涎三尺,如它長期為壹人壟斷,這壹舉措可能不得人心。第三,聯合國秘書長的職位,已連續三屆為西方發達國家占有,而發展中國家屢屢競選失敗,這既不合理,也不公平,難道發展中國家就沒有資格擔任這壹重要職務?中國是常任理事國中唯壹的發展中國家,如不站出來說話,恐怕也不得人心。最後壹個問題就是:我們要不要為壹個對我們自己沒有多大利害關系的聯合國秘書長的職位和美國對著幹壹次?因為很明顯,美國是支持瓦爾德海姆、反對薩利姆的,其他國家倒無所謂。對這個問題,我當然自己沒有什麽把握,但風聞當時正是中美第三個聯合公報在進行緊張談判的時候,而談判進展又並不順利,我們甚至準備在必要時,將大使館級別重新降格到聯絡處,因此,這時同美國鬧點矛盾,似乎也並無不可,當然,這壹點,中央自會掌握。
基於以上認識,我就大膽設想:此次似乎可以反對到底,至少逼出第三人來競選,而此人壹定來自第三世界國家,這就很有利。我把自己的想法在代表團黨委會上提出,有些同誌有點遲疑,但沒有反對。我就給外交部寫了報告,後來,外交部終於批準了,還具體指示對各個競選人應當如何投票。
事後,聽說鄧小平也有“壹否到底”的指示。這樣,中國的投票態度就定下來。當然,我最對不住的是瓦爾德海姆了,因為事情決定得很遲,也來不及事先同瓦爾德海姆打招呼,瓦爾德海姆始終認為,中國是不會反對到底的。
勢均力敵
投票的日子到來了。1981年10月27日上午,在安理會的壹個小會議廳,關於秘書長提名的第1輪投票開始舉行。我和梁於藩副代表準時入場。在安理會當月主席、西班牙代表德皮涅斯大使稍作說明後,投票便正式開始。拿到選票後,我和身旁的梁於藩略作商議後即按預定方案投票:贊成對薩利姆的提名而反對瓦爾德海姆。第1輪投票的結果是:薩利姆得11票,但有壹常任理事國投了反對票;瓦爾德海姆得10票
,與薩利姆壹樣,瓦爾德海姆也有壹個常任理事國投了反對票。因為推薦秘書長人選的程序是不記名投票,因而無法得知是哪個常任理事國投的,但是不言而喻,美國對薩利姆投了反對票,中國對瓦爾德海姆投了反對票。在以後的3輪投票中,瓦爾德海姆得票大多與前次持平,而薩利姆得票漸漸趨少。
第5、6輪投票在第二天舉行,薩利姆和瓦爾德海姆兩次得票均為8票和11票。由於中國再度否決,瓦爾德海姆未能“過關”。
壹個星期後,舉行了第7、8輪投票,薩利姆分別獲9票和8票,由於中、美兩國態度依舊,兩人提名都未獲通過。
11月17日,安理會連續舉行了8次投票。薩利姆除第9、10輪獲10票和9票外,各輪均保持8票記錄;瓦爾德海姆除第5、6輪獲11票和10票外,其余皆獲9票。但薩、瓦都吃了“紅牌”,美國和中國分別投了反對票。
中國人下了決心,提名進入了僵局。長達20天的馬拉松式投票對中國人的考驗越來越嚴峻。最初曾流傳壹種說法,即認為中國對薩利姆的支持是有保留的,在看到薩利姆提名無望通過後便會相機行事,轉而放棄支持,使瓦爾德海姆“柳暗花明”。在經過16輪投票之後,人們終於明白,不僅美國人反對薩利姆是鐵了心,不遺余力,而且中國這壹回否決瓦爾德海姆也是動了真格,堅定不移。從壹開始,中國的立場就得到了發展中國家代表和新聞媒體的高度贊揚。他們紛紛對我表示:中國“伸張了正義,維護了發展中國家事業,是非洲和其他發展中國家的真正朋友”。中國的堅定立場也使西方傳媒驚呼:中國的“驚人之舉”,“開始了壹個對外政策活躍的階段”。因而安理會大多數成員國再也不是死心眼地呆在會場裏,而是離開表決機器,到會外進行更多的活動,尋求打破僵局。
妥協的方案出來了:壹是讓瓦爾德海姆繼續任職1至3年後再行選舉;二是5年的任期幹脆讓瓦爾德海姆、薩利姆“平分秋色”,壹人壹半;三是另覓候選人,其前提是原候選人至少有壹人退出競選。延長任期和“分享”任期兩種方案不久被否定。這樣,另推候選人就成為大勢所趨。
12月3日,瓦爾德海姆首先宣布退出競選。5天後,薩利姆也作出了同樣的選擇。瓦、薩的退出就為新的候選人“出爐”創造了最重要的條件。幾天之內,秘書長候選人如雨後春筍,紛紛登臺亮相,最熱鬧的時候竟達到9人之多,而且包括秘魯著名職業外交家佩雷斯·德奎利亞爾在內的亞非拉國家的候選人,9
名候選人的籍貫清壹色屬於發展中國家。在那段時間裏,我的辦公桌上收到很多競選人要求支持的信,半夜裏也會接到越洋電話,都是競選人打來的,希望中國支持,真是激動人心的時刻。
12月11日,在烏幹達常駐聯合國代表奧通尼大使主持下,安理會舉行秘密會議,就候選人舉行第17輪投票,我和梁於藩以及安理會成員國代表壹起參加了這次具有不尋常意義的投票,結果,德奎利亞爾獲得了10票贊成票,因無否決票而榮幸當選。
12月25日上午,第36屆聯合國大會在基塔尼主席主持下,根據安理會的推薦,壹致通過決議,任命德奎利亞爾為聯合國秘書長。我代表中國政府向德奎利亞爾表示真誠祝賀。亞非拉地區國家代表也紛紛指出,新的秘書長的產生,是發展中國家反對超級大國控制聯合國鬥爭的壹次重大勝利。他們紛紛贊揚中國在選舉中堅定支持發展中國家的原則立場。聯合國總部警察很多都是黑人,他們雖是美籍,但仍都不忘祖先——黑非洲。當我從安理會大廳走出時,不少黑人警察都向我豎起大拇指,表示贊賞和欽佩之意。雖然選舉投票是不記名的投票,但人人都知道,這場選舉風浪是中國的正義行動造成的。“上善若水,水善利萬物而不爭
”,這就是中國外交的光彩照人之處。
余波陣陣
我們在聯合國的這壹行動創造了壹個先例。從此,聯合國秘書長人選就在各大洲間輪流出人擔任。德奎利亞爾離任後,是埃及的加利,接下來是加納的安南,現在已輪到韓國的潘基文。亞洲之後可能再回到歐洲。世界各大洲都有分,而且壹般不超過兩屆。發展中國家候選人也可和發達國家候選人壹樣,涉足這壹最高國際組織的最高職務,在此以前是很困難的,這應該說是中國的貢獻,但我們絕不是想當發展中國家的“頭”,我們也不對發達國家有什麽偏見。對發展中國家的每壹候選人,我們更無偏愛,我們不可能支持某壹發展中國家候選人,而不給另外發展中國家候選人以機會,我們只是認為應該主持公道,聯合國秘書長的職位應該在兩類國家中輪流坐莊。
鄧小平“絕不當頭”的思想同不稱霸方針是緊密聯系的。他在不同時期強調這壹點,又有它的針對性。1982年,新當選的秘書長德奎利亞爾訪華,鄧小平同他會見。由於德奎利亞爾出任秘書長時的前述特殊背景,德奎利亞爾在談話中幾次提到,中國是發展中國家的領袖,“中國有特殊條件,能在發展中國家發揮領導作用”。但鄧小平壹再表示不同意,他指出:“領袖做不得,很多朋友說,中國是發展中國家的頭頭。我們說,頭頭可不能當,頭頭壹當就壞了。搞霸權主義的名譽很壞,當發展中國家的頭頭名譽也不好。這不是客氣話,這是壹種真實的政治考慮。”鄧小平講話時,那種堅定而誠懇的態度,使對方感到中國的話是發自內心的。事後,德奎利亞爾壹行不少人員都對我們當時在場的人表示,十分贊賞中國這種既支持發展中國家,又不願在發展中國家頭上指手畫腳的立場。德奎利亞爾上任後,與中國合作良好,主政聯合國達10年之久。
瓦爾德海姆卸任秘書長後,曾經當選奧地利總統,任內積極發展對華關系。2007年6月,瓦爾德海姆病逝,中國領導人稱他是“中國人民的老朋友”。
薩利姆1984年4月出任坦桑尼亞政府總理。同年9月,薩利姆再次訪華,中國是他出任總理後訪問的第壹個國家。1989年6月起,薩利姆連續三次擔任非洲統壹組織秘書長,時間長達12年之久,為促進中非友誼作出了貢獻。
中美否決權大戰 幾天投票數十次
聯合國秘書長名義上是聯合國最高領導，人選須由安理會推薦委派，安理會常任理事國更是對秘書長任免擁有壹票否決權。因秘書長這壹職位職責重大，其人選歷來是安理會爭執的焦點之壹。
前任秘書長瓦爾德海姆是奧地利人，曾在1971年和1976年兩度當選聯合國秘書長，1981年再次競選第三任秘書長，並得到美國支持。
中國雖然對瓦爾德海姆不無好感，但在恢復聯合國安理會常任理事國席位後，壹直希望能有壹個第三世界人選出任聯合國秘書長。因此，在1981年的秘書長選舉中，中國支持坦桑尼亞的薩利姆參選，堅決反對瓦爾德海姆連任，而美國則支持瓦爾德海姆，反對薩利姆。結果，中美在聯合國安理會就聯合國秘書長人選問題展開了否決權大戰。中國在10月27日~28日兩天內接連投了16次否次票，否決了瓦爾德海姆連任企圖。作為報復，美國在11月4日~7日4天內也投了16次否決票，堅決阻止薩利姆出任聯合國秘書長。中美在聯合國形成僵局。
後來，為打破僵局，中美各作妥協，瓦爾德海姆和薩利姆知難而退，分別退出競選。作為中美妥協的產物，秘魯人德奎利亞爾出來參選，在12月11日經安理會秘密投票當選。
30年河東 30年河西
安理會的大國否決權是國際現實的產物，雖有其弊端，但也有其合理性和必要性，其實質壹是把維護國際和平與安全的重任委托給五大國，二是防止多數壓制少數，以緩沖大國沖突。
聯合國成立之初，美國能操縱英法等國，蘇聯在安理會居於少數地位，因而不斷動用否決權保護自已的訴求。1975年以前，也就是聯合國成立後的第壹個30年，蘇聯壹***動用過114次否決權，占其動用否決權總數的90%，最極端的壹次是，蘇聯竟然在壹天內投過15次否決票，以至蘇聯駐聯合國代表被稱為“否決票機器”。
美國直到1970年3月才第壹次在聯合國使用否決權。1975年之前，美國僅動用過6次否決權。這表明，在聯合國成立的前期，美國對聯合國影響力很大，甚至有壹定的操控能力，不需輕易動用否決權。1975年以後，美國的國際威望和對聯合國的影響力下降，開始在聯合國頻繁使用否決權。
在1975年之後的三十多年中，美國動用了90多次否決權，占美國使用否決權總數的90%以上。相反，蘇聯（俄）在此期間只動用了17次否決權，1985年後的20多年只動用了6次否決權。即是說，美國取代蘇聯成了聯合國安理會的“否決票機器”。正所謂“30年河東，30年河西”，這也說明美國在聯合國的地位及對聯合國的操控能力在下降，聯合國越來越像聯合國。
中國是安理會的後來者，壹直慎用否決權。中國20多次動用否決權主要用於表達對聯合國秘書長人選問題的訴求（19次），除了1981年否決瓦爾德海姆連任，70年代還在聯合國秘書長人選問題上投過3次否決票。冷戰後中國更是慎用否決權，近20年來僅動用過6次（包括最近在敘利亞問題上的否決票）。這也表明中國對聯合國及對國際事務壹直秉持建設性立場。
（作者系中國現代國際關系研究院研究員、《現代國際關系》主編）
資料：中國的27次否決權是如何使用的
第壹次：1972年8月25日，中國否決了蘇聯和印度關於孟加拉國申請加入聯合國的提案。
第二次：1972年9月10日，在安理會討論以色列入侵黎巴嫩的問題上，中國對英國等國提出的針對巴勒斯坦和阿拉伯國家的修正案投了否決票。
第三次：1997年1月10日，中國否決了向危地馬拉派駐聯合國軍事觀察員的決議草案。
第四次：1999年2月25日，由於馬其頓政府不顧中國的嚴正警告，執意與臺灣進行所謂“復交”，中國否決了安理會關於同意聯合國駐馬其頓預防性部署部隊延期的決議草案。
第五次：2007年1月12日，中國否決了美國和英國提出的有關緬甸問題的決議草案。
第六次：2008年7月11日，中國否決了美英提出的關於津巴布韋問題的決議草案。
第七次：2011年10月4日，中國對法英等國聯合起草的“敘利亞問題決議草案”投了否決票。
第八次：2012年2月4日，中國對由摩洛哥代表阿拉伯國家聯盟提交的敘利亞問題決議草案投了否決票。
在聯合國秘書長人選問題上，中國曾經19次投否決票，再加上上文介紹的8次，迄今為止中國在聯合國安理會行使否決權的次數是27次。
（註：學術界也有學者將臺灣當局在1955年對蒙古加入聯合國決議草案投的否決票視為中國在聯合國行使的否決權，也有學者未將中國在聯合國秘書長人選問題上所投的19次否決票計入）
來源：2012年2月16日出版的《環球》雜誌 第4期
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