從國土管理角度解讀國發(2014)43號文件
壹、文件內容
《意見》***有七個部分，可以劃分為總體要求、地方政府性債務管理機制和存量債務處理三個重要方面。
首先，本《意見》的指導思想是建立“借、用、還”相統壹的地方政府性債務管理機制，有效發揮地方政府規範舉債的積極作用，切實防範化解財政金融風險，促進國民經濟持續健康發展。其中最核心的內容是建立規範的債務管理機制，而發揮積極作用、防範化解風險和促進健康發展則是其目的所在。要達到上述目的，需要堅持的基本原則是“疏堵結合、分清責任、規範管理、防範風險、穩步推進”二十字方針。
其次，對於如何加強地方政府性債務的管理，《意見》也給出了壹整套的解決方案，分別是加快建立規範的地方政府舉債融資機制、對地方政府債務實行規模控制和預算管理、控制和化解地方政府性債務風險和完善配套制度等四個方面。
通過明確舉債主體、規範舉債方式、嚴格舉債程序等措施，解決好“怎麽借”的問題；通過控制舉債規模、限定債務用途、納入預算管理等措施，解決好“怎麽用”的問題；通過劃清償債責任、建立風險預警、完善應急處置等措施，解決好“怎麽還”的問題。此外，完善配套制度則從完善債務報告和公開制度、建立考核問責機制和強化債權人約束等三個方面，為建立規範的地方政府舉債機制提供保障措施。
最後，為確保改革平穩過渡，《意見》明確提出妥善處理存量債務，既要確保在建項目後續融資，又要切實防範風險，並就相關的組織領導工作進行了必要的補充。如果說，建立規範的地方政府舉債機制是長效制度，那麽消化存量債務，則是解決當前棘手的問題。《意見》還對妥善處理存量債務提出了明確措施：在清理甄別地方政府性債務的基礎上，壹是對地方政府及其部門舉借的債務，以及企事業單位舉借的債務中屬於政府應當償還的部分，納入預算管理。二是對企事業單位債務中不屬於政府應當償還的部分，要遵循市場規則處理，減少行政幹預。
二、要點分析
（壹）壹個機制約束政府負債
《意見》提出建立規範的地方政府舉債融資機制，建立“借、用、還”相統壹的地方政府性債務管理機制，對之前粗放式的政府債務擴張進行約束。
“借”明確了地方政府債務的舉借主體和形式。只有經國務院批準，省（自治區、直轄市）壹級的政府才可適度舉借債務，市縣壹級政府舉債需要通過省級政府代為舉借，政府債務不能通過企事業單位等舉借。其次，地方政府舉債采取政府債券方式，通過發行壹般債券和專項債券解決公益性事業發展的資金問題，此種形式已經非常接近美國市政債。
“用”嚴格限定了資金用途，並將債務分門別類納入全口徑預算管理。地方政府舉借的債務，只能用於公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用於經常性支出。政府債務要納入全口徑預算管理，硬化預算約束，建立起對違規使用政府性債務資金的懲罰機制。
“還”主要明確了地方政府性債務的償債主體和應急機制。明確地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則。在應急機制方面，在地方政府通過變現資源、壓縮開支等多渠道籌措資金仍難以自行償還債務的情況下，明確提出了地方政府要及時上報，本級和上級政府要啟動債務風險應急處置預案和責任追究機制，切實化解債務風險，並追究相關人員責任。這種安排，可在壹定程度上防範地方政府債務規模盲目擴張。
（二）兩個思路解決債務問題
根據截止到2013年6月底的政府性債務審計結果，我國中央政府債務占GDP的比重約20%，而地方政府債務占比則達到32%左右，合計政府負債率約為52%，考慮到2013年6月後的增量債務，當前我國政府負債率正在逼近60%的國際安全警戒線。而地方政府還債的高峰恰恰就是2013年到2015年。另壹方面，在當前新型城鎮化的背景下，預計到2020年，城鎮化建設資金缺口達到42萬億，仍然需要舉借大量政府債務。
如何處理存量債務的問題，《意見》給出壹個很好的解決辦法，就是“置換”。拿什麽“置換”什麽？如何“置換”？由於之前的《預算法》不允許地方政府舉債，導致地方政府債務多是間接持有，以融資平臺的銀行貸款、城投債等形式出現，利率較高，並且正面臨償債高峰。目前，地方政府債務中需要被“置換”的，就是這些亟待償還的各類債務，尤其是銀行貸款。
要“置換”這些債務，在目前的情況下，壹個選擇是在現有地方政府舉債機制下借新債還舊債。當地方政府具有了發行債券的權力以後，就可以直接發行債券，這屬於直接融資，利息較低而且期限更長。
“置換”舊債，對於地方政府來說有兩個好處。第壹，降低地方政府融資成本。以低息債務置換高息債務，減輕利息負擔。地方政府債券是以地方政府信譽擔保的資產，理論上說其風險僅高於國債，但遠遠低於企業債券。因此，其利率壹般也比較低。所以，用地方政府債券置換銀行貸款有助於降低地方政府的融資成本。第二，減輕地方政府短期還款壓力，解決了今明兩年還款高峰的問題。以長期債務置換短期債務，拉長還款期限，減輕目前的短期還款壓力。地方政府發行債券時，可以根據其預期收支情況確定債券的期限結構，這就使其可以用期限較長的地方政府債券置換期限較短的其他債務，減輕每年的還款壓力。《意見》裏明確指出，“對甄別後納入預算管理的地方政府存量債務，各地區可申請發行地方政府債券置換，以降低利息負擔，優化期限結構，騰出更多資金用於重點項目建設。”
新的建設資金來源問題，《意見》將公益性事業劃分為有收益和沒有收益兩種情況，通過賦予地方政府發債權解決這壹問題，沒有收益的由地方政府發行壹般債券融資，通過壹般公***預算收入償還；有收益的發行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。其次，推廣使用政府和社會資本合作模式，鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有壹定收益的公益性事業投資和運營，解決新的建設資金來源。
（三）三條界限劃分責權主體
《意見》明確劃分了中央與地方、地方與平臺、政府與市場之間責權利主體間的界限。首先，實現中央政府與地方政府的切割。《意見》中明確指出，中央政府不對地方政府債務進行兜底，把中央政府從地方政府債務中隔離開來，避免了地方政府債務危機逼迫中央政府兜底從而轉化為國家債務危機的可能性。第二，實現地方政府和融資平臺的切割。明確政府債務不得通過企業舉借，企業債務不得推給政府償還，切實做到誰借誰換、風險自擔。剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。第三，處理好政府與市場之間的關系。使市場在資源配置中起決定性作用，利用市場體系，使資金更好地在部門間、地區間、經濟單位間流動，得到有效配置。
三、融資平臺公司未來何去何從
在城市發展的大背景下，作為特定時期中國特色的產物，融資平臺公司自上世紀90年代組建以來，作為政府推進城市建設、改進民生的重要手段，做出了巨大的歷史貢獻。然而我們清晰地看到平臺公司在不斷發展壯大的同時，也存在著壹定的爭議，尤其在經歷2009年的爆發式增長後，規模虛增、負債高、盈利差等問題凸顯，潛在的風險也越來越大。近幾年的政策走向已趨近明朗，平臺公司的路在哪裏，做如下解讀。
（壹）融資平臺存量債務處理
《意見》要求“剝離融資平臺公司的政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府性債務”，平臺公司的“代政府融資”職能將不可持續，意味著融資平臺政府融資功能將被逐步剝離，這是中央對地方政府融資行為規範管理的持續，未來融資平臺公司將會進行漸進式地調整、改造。
1、政府性債務的剝離。對平臺公司的既有債務進行分類，按“誰受益、誰承擔”的原則，由平臺公司舉債，實際投向公益性項目的債務，應由地方政府承擔直接償債責任，按《意見》要求，可依靠省政府代市縣級政府發行債券進行置換；由平臺公司舉債，投向供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會資本參與的準經營性項目的債務，可將債務和資產打包，由地方政府或平臺公司作為主體進行PPP社會化運作，引入社會資本，化解債務風險；對於由平臺公司自身運營和發展，及與公***服務無關的市場行為而形成的債務，由平臺公司自行償還，政府不承擔兜底責任。
2、增強自身融資能力。《意見》明確“政府債務不得通過企業舉借，企業債務不得推給政府償還”，壹直以來銀行等資金機構看重的融資平臺“政府背景”將逐漸失去價值，政府背書、政府信用等將逐漸失去效用，未來平臺公司將作為壹般性企業，其融資能力將取決於有效資產、未來盈利能力等。例如江西省2014年9月出臺的《江西省政府性債務管理暫行辦法》中明確“對融資平臺公司債務，政府僅以出資額為限承擔有限責任”，說明平臺公司債務將不再視作“無風險”。
（二）平臺公司的發展轉型
平臺公司是特殊時期的特有產物，具有生命周期。隨著城市建設高峰的過去，某些平臺在完成了某個領域的投資建設任務後就應該歷史性地退出舞臺，要麽關閉要麽轉業成為經營實體。而從改革成本和改革穩定性的角度來看，推動平臺公司轉型是更佳方案。未來平臺公司將會去平臺化運營，作為壹般性的競爭性和地方性國有企業存在，平臺公司應在盡量短的時間內實現實體化、市場化和規範化轉變，參與市場化競爭。
1、宜涉足的領域
壹是產業引導和國有資產管理，即按照地方政府產業布局要求，積極引導政府投資的方向，履行政府投資導向的職能，同時在公用事業、軌道交通、廣告經營、能源開發、地產置業以及文化旅遊、環保產業、金融服務等方面充分運作，規範企業經營，確保國有資產的保值增值。
二是城市運營管理，即運用市場手段，對包括城市基礎設施（如道路、橋梁等）、城市資源性資產（主要是城市土地）和城市無形資產（如廣場、道路冠名權）在內的城市資產開展的多種形式的經營管理活動，以提供公***產品或公***服務為目標，充分經營和利用城市基礎設施，發揮融資平臺公司公***產品提供者和公***服務提供者的作用；
三是城市金融服務，城市的持續健康發展離不開銀行、金融機構的支持，平臺公司作為地方性國有企業應著力打造金融板塊，可參股銀行與銀行聯姻，亦可涉足小額貸款、金融租賃、產業投資基金、擔保公司等多種金融業態，金融板塊將成為壹些融資平臺公司未來的經濟增長極，不僅能為其盈利能力註入新動力，還能帶動地方經濟的發展。
2、未來的發展路徑分析
雖然融資平臺公司目前還無法做到完全撤出公益性的基礎設施建設領域，但他們發展的腳步正在逐步遠離單純的政府性融資平臺公司。在業務發展方面，平臺公司應堅持以基礎設施建設為核心，向多元化、跨區域化發展，進壹步夯實業務能力，並購和整合將成為平臺公司發展的常態，生存下來的平臺公司將以新形象和新境界展現在人們面前。
（1）跨區域發展方向
在融資平臺公司的初步發展階段，公司的發展主要是在本地完成。而進入轉型階段之後，有能力的融資平臺公司開始實施橫向擴張戰略。如通過整合城區近郊及各縣的各類中小水務公司、房地產公司等，實現規模經濟；利用企業在基礎設施建設過程中所形成的如工程管理等各種專用知識、技術，對區域外的基礎設施建設提供工程代建、工程項目管理等業務。
（2）多元化發展方向
目前融資平臺公司都在嘗試戰略轉型，壹方面隨著其所在城市的發展，繼續從事基礎設施建設和土地壹級開發業務；另壹方面積極投資實體產業，進行多元化發展。大多數融資平臺公司的轉型選擇依然圍繞土地開發相關產業鏈，進行土地壹級二級聯動開發。條件成熟時，融資平臺公司可憑借地方政府獨特的資源、機遇，大膽進行非相關多元化的拓展，向產業投資、資產管理、金融控股、城市運營、城市旅遊等多元化業務轉型，不斷發展壯大平臺經營性業務板塊，增強平臺自我造血能力，形成新的利潤增長點，通過經營收益反哺公益性項目，減輕地方政府的財政壓力。
（3）縱向整合方向
依托融資平臺公司既有的專業能力，積極在供水、汙水、垃圾處理、燃氣等產業培育立足本地、面向市政公用產業化龍頭企業，形成較大規模的集投資建設、運行管理、技術創新產業為壹體的集團，帶動整個市政公用產業向集團化、集約化、產業化方向健康發展，大型產業化龍頭企業對市縣的行業性公司兼並重組等將為常態。
（三）平臺公司的能力培養
1、理清與政府的關系
融資平臺公司應厘清與地方政府的關系，根據市場規則，明確平臺公司的服務提供商和地方政府的服務購買者關系，同時在債務和平臺公司運作方面，對平臺公司進行定位。
（1）債務方面
按照國務院及人民銀行、銀監會的要求，金融機構對融資平臺公司項目逐個開展重新評審和風險排查，梳理落實貸款項目審批、項目資本金、還款來源和抵押擔保情況，地方政府在此背景下應針對融資平臺公司的實際情況，采取有效措施，督導融資平臺公司做到已發放貸款與具體項目掛鉤，落實項目資本金，為融資平臺公司減輕債務包袱。
（2）做實資本
政策伊始，地方政府應盡快為融資平臺公司註入有效可變現資產、特許經營權、稅收返還等以增加公司現金流覆蓋程度，做實資本金，為融資平臺公司市場化運作提供資金基礎，實現既有債務與地方財政徹底剝離，也為地方政府職能轉型提供保障。
（3）資產整合與平臺重構
對融資平臺公司進行規範和重組，按未來公司的發展定位，對於與業務不相關的公益性資產、享受政策支持的項目等進行剝離，為平臺公司減輕運作包袱；同時，根據業務發展需要，通過對區域內國有資產和資源的重組和整合，將城市資源和國有資產集中進行歸集，全力打造綜合性城建融資實業型平臺公司，做大業務規模，培養專業能力。在此之上此外，積極探索區域投融資平臺的協同發展，嘗試區縣平臺整合和跨地市區域的平臺整合。
2、規範企業運營
（1）建立健全的法人治理機構
融資平臺公司需構建產權清晰、權責統壹、自主經營、自負盈虧、科學管理的法人治理結構，要推動融資平臺公司由事業法人向公司制法人轉型，真正確立其市場主體地位，實現完全市場化運作。
（2）優化內部管理，做實管理基礎
充分考慮融資平臺公司未來的職能定位、業務板塊等，設置合理的組織架構及授權體系，並清晰部門職能、崗位職責分工等，做實平臺公司的內部管理架構，提高運營效率。同時，針對集團化運營的融資平臺公司，應結合平臺的職能定位、業務發展規劃等，對下屬參控子公司進行系統梳理並分類，針對性地設計管控模式，充分激活各子公司的發展動力。
（3）強化人力資源團隊建設
做好人力資源發展規劃，多渠道市場化吸引人才，實現各方面人才在管理思想、經驗及發展潛力的合理搭配，形成既具有管理能力、又具有發展動力的人才團隊。註重人才梯隊的培養，確保引進的人才符合公司未來發展的要求。
（4）推進平臺公司的改制
建立產權機制，通過管理層持股、技術入股、職工持股等手段，推動企業股權多元化和股份制改革，激發內在活力。
四、總結與前瞻
黨的十八屆三中全會提出要建立規範合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制，2014年《政府工作報告》也提出了加強地方政府性債務管理的相關要求。5月20日，國務院轉批國家發改委《關於2014年深化經濟體制改革重點任務意見的通知》（國發18號文），提出剝離融資平臺公司的政府融資職能。6月30日中央政治局會議審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，提出了規範地方政府性債務管理的總體要求。8月31日全國人大常委會審議通過的《預算法》修正案增加了允許地方政府規範舉債的規定。10月2日，國務院印發《關於加強地方政府性債務管理的意見》，全面部署加強地方政府性債務管理。10月8日，國務院印發《關於深化預算管理制度改革的決定》（國發45號文），根據新修訂的預算法部署進壹步深化預算管理制度改革的具體措施。
壹切事物都是時代的產物，在1994年分稅制改革和中國城鎮化建設的大背景下，地方政府融資平臺應運而生，對我國城市建設做出了不可磨滅的貢獻。然而時移世易，所謂“成也蕭何，敗也蕭何”，在原有財政體系下異軍突起的融資平臺公司，在未來財政體系的變革下，將面臨更加嚴峻的考驗。
雖然前行的道路還需要摸索，但方向已然確定。我們預測，在今年底或明年初，國家將出臺政策，全面放開省級地方政府債券的自發自還。此外，國發45號文的出臺有著非常強烈的信號指向，因為預算管理制度改革是財稅體制改革的重頭戲，我們認為財稅體制改革將在今明兩年取得決定性進展，並將在2016年基本完成，而對於地方政府性債務的規範管理和融資平臺的職能調整，也將配合著調整到位。
當融資平臺債=地方政府債=中央政府債的邏輯鏈條被斬斷，地方政府融資平臺將失去地方政府的信用背書和土地財政的支撐，獨自面對市場的競爭。當然，這個轉變不是壹蹴而就，可能需要數年甚至更長的時間去改變。對於政府融資平臺而言，在適應國家政策調整的基礎上，未雨綢繆，早做謀劃，為未來成功轉型打基礎，這是當務之急。