臺灣行政訴訟法
作者：佚名
臺灣地區行政訴訟法對民事訴訟法相關條文的引用比大陸更為明確。大陸僅在最高人民法院司法解釋第114條中原則性規定：“人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法規定外，對本法沒有規定的，可以參照民事訴訟法的有關規定。”事實上行政訴訟程序的每壹具體步驟可以參照哪些民事訴訟法條文很不確定，可見大陸引用民事訴訟法條文實際上是壹種彌補行政訴訟法不足的手段，由於被引用的條文並未明確下來，這些條文並未成為行政訴訟法的有機組成部分。相比較而言，臺灣地區行政訴訟法對行政訴訟中每壹具體程序可以引用哪些民事訴訟法條文均壹壹列出，便於操作，從而使這些條文成為行政訴訟法的有機組成部分。
三、大陸和臺灣地區行政訴訟體制以及行政訴訟法結構之差異
1.大陸和臺灣地區行政訴訟體制的區別
目前較為典型的行政訴訟體制有兩類，也稱為行政訴訟的壹元制與二元制。壹元制又稱合並主義，以英美為典型代表;二元制為分離主義，以法、德、奧等大陸法系國家為代表。臺灣地區行政訴訟體制屬於典型的分離主義。行政訴訟案件由高等行政法院與最高行政法院管轄。行政法院獨立於其他普通法院(但較為獨特的是它與普通法院均隸屬於“司法院”)。並且將行政訴訟由以前的壹級壹審改為兩級兩審。這既是適應時代發展的需求，(註：在國民黨政權盤踞大陸時期，行政案件數量很少。從1933年至1947年15年間，行政院年均受理案件不足48件，最少的年份僅有2件，最多也僅為82件。故只設中央壹級行政法院足以應付需要。國民黨政府到臺灣後沿用舊的行政訴訟體制，壹級壹審體制只到近二、三十年才暴露出其不足。數據引自《行政救濟與行政法學(壹)》，第313頁。)也是為了進壹步給予當事人以充分救濟。當然這也與臺灣地區行政法學者大力推動有密切關系。大陸地區行政訴訟體制則屬於合並主義即壹元制。行政案件與普通案件均由普通法院管轄。但較為獨特的是在普通法院內設有行政審判庭，具體負責行政案件的審判。雖然大陸也有學者呼籲設立獨立的行政法院[1]，但在目前情況下難度很大。大陸普通法院***設四級，也是兩審終審制，存在著級別管轄的問題(臺灣地區行政法院***設兩級，壹審由高等行政法院管轄，不存在著級別管轄的問題)。
臺灣地區行政法院隸屬於司法院，且司法院大法官有違憲審查權，因此其行政訴訟法第252條規定：最高行政法院就其受理案件，對所適用之法律確信有抵觸憲法之疑義時，得裁定停止訴訟程序，聲請大法官會議解釋。大陸法官沒有違憲審查權，並且在第53條規定，行政規章之間相互矛盾時，得聲請國務院予以裁決。這壹規定被學者們認為是大陸行政訴訟法中最不和諧的音符。
2.大陸和臺灣地區行政訴訟法的結構存在差異
大陸行政訴訟法與大陸民事訴訟法的結構相似，分為總則、受案範圍、管轄、訴訟參加人、證據、起訴和受理、審理和判決、執行、侵權賠償責任、涉外行政訴訟、附則等***計11章。
臺灣地區行政訴訟法則分為：總則、高等行政法院第壹審程序、上訴審程序、抗告程序、再審程序、重新審理、保全程序、強制執行程序、附則***計9編。
臺灣地區以不同審級的、不同性質的審判程序為單位架構其行政訴訟法體系。將受案範圍、管轄、當事人，以及***同的訴訟程序如送達、當事人書狀、期間、訴訟卷宗、訴訟費用等均歸之於總則內容。這樣簡潔明了，便於操作。
另外從總體上看，雙方行政訴訟法均有對方所不具備的內容。大陸行政訴訟法所獨具的內容有：侵權賠償責任，涉外行政訴訟，以及總則中關於行政案件審理所應遵循的原則等。臺灣地區行政訴訟法所獨具的有：壹審通常訴訟程序中的和解，壹審簡易訴訟程序、抗告程序、重新審理等。
大陸行政訴訟法雖然也有總則，但其內容不似臺灣地區行政訴訟法總則那樣將所有***同的不屬壹審、二審、再審等程序的規範均包容在總則中。大陸行政訴訟法總則實際上只有三部分，即行政訴訟的目的、受案範圍、行政訴訟的原則。可見大陸行政訴訟法總則實質上是該法的綱領，雙方對總則的認識存在明顯差異。
四、大陸和臺灣地區行政訴訟法立法目的之差異
大陸和臺灣地區行政訴訟法均於總則第壹條簡明概括了立法宗旨。大陸行政訴訟法指明其目的是：“為保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關行使職權，根據憲法制定本法。”依此規定，立法者賦予行政訴訟法鮮明的控權色彩。這也與大陸行政法學的主流思想相合拍，即不管是控權論還是平衡論均認為行政訴訟法的主要功能為控制、監督行政權的有效行使。正因為此，使得行政訴訟法的頒布在中國行政法學乃至整個法學發展中具有開創中國民主、法治新局面的裏程碑式意義。臺灣地區行政訴訟法指出其目的為：“行政訴訟以保障人民權益、確保國家行政權之合法行使，增進司法功能為宗旨。”相較之下少了“監督”二字使具控權色彩較淡，更側重於行政訴訟法作用的均衡發展，既保障行政權的有效運行，同時也註重維護人民的合法權益。但其多了“增進司法功能”壹語。將其列入總則中體現臺灣地區行政訴訟立法註重其司法的可操作性。
總之大陸和臺灣地區行政訴訟法立法目的看似相似，但實際上存在著較大的差異，並對以後的條文產生較大影響。
五、大陸和臺灣地區行政訴訟受案範圍的差異
1.受案範圍的確定方式不同
臺灣地區行政訴訟法對受案範圍的確定方式為概括式。在其第2條中規定：公法上之爭議，除法律另有規定外，得依本法提起行政訴訟。並對兩種特殊情況作出處理，即第9條規定可受理自身利益並未受到侵害的人民，為維護公益提起的訴訟。並規定選舉罷免之爭議由行政法院受理(這些也均屬於公法上的爭議)。
大陸行政訴訟法受案範圍采用結合式即首先在該法第2條作了概括式的規定，並在該法第11條作了列舉(先作內容列舉，再作法律列舉，最後在該法第12條作了具體排除列舉)。
2.受案範圍不同
大陸行政訴訟法規定：公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益時，有權依本法提起訴訟。這裏它要求首先應是行政機關的具體行政行為，而抽象行政行為則排除在受案範圍之外，其次，權益受到侵害者才有權起訴，再次，最高人民法院的司法解釋又將“合法權益”限定在人身權益與財產權益這兩類，而政治權益、受教育權益則無形中被排除在外。並且對於非行政主體的公法人如公立學校，公立醫院等行使職權侵犯公民、法人和其他組織合法權益時，對他們提起的訴訟是否可以受理，法律依據不很明確。
臺灣地區行政訴訟的受案範圍則比大陸廣得多，認為公法上的爭議均可提起訴訟。有些臺灣地區學者將公法定義為規範公權力的法。由它引起的爭議，其範圍顯然要比行政權行使引起的爭議範圍大得多。(臺灣地區行政訴訟法規定對公法契約爭議與選舉爭議也可提起訴訟。甚至利益未受侵害的人民對公法上的爭議所提起的訴訟在某些情況下也可以受理。)
我國大陸地區不承認公私法的劃分，所以在行政訴訟法中將其受案範圍定義為公法上之爭議顯然不恰當。但我國大陸行政訴訟法對受案範圍所采取的混和式規定的模式其缺點也十分明顯，正如臺灣地區學者管歐所言：“列舉主義其優點在於規定明確，防止濫訴、杜絕紛擾。唯社會新興事業日多，行政事項極繁，列舉既難免遺漏，且無法適應變動不居的行政事項，若不在列舉的範圍之內，則因違法行為所受的權利損害，即無法定的救濟。至於概括主義，其得失則與列舉主義相反。唯就行政訴訟制度的趨勢及法制思想與社會進步的情形言之，則由列舉主義而趨向於概括主義。”瑞士公法學者魯克認為列舉主義是行政訴訟達成概括主義的壹種過渡手段。事實上臺灣地區行政訴訟法也是從列舉主義經過司法機關不斷地突破，如早期司法院與行政法院的見解均認為公務員與國家關系乃特別權力關系，公務員不得對其身份上所受處分提起行政訴訟，但經大法官屢次解釋之後，公務員對於公法上財產權之爭議，以及免職處分或對於公務員身份有重大影響之處分，均得提起行政訴訟以資救濟，最終導致由列舉主義過渡到概括主義。大陸行政訴訟司法實踐實際上也在不斷突破列舉主義給出的界限。走向概括主義是歷史的必然。
再有，抽象行政行為最終也應納入行政訴訟範圍之內。目前英美等國已有條件地將其納入到行政訴訟範圍之中。臺灣地區由於采用概括主義，實際上也已把它納入到行政訴訟範圍之內，大陸在這方面與其相比已有些差距。
六、大陸和臺灣地區行政訴訟管轄的規定不同
大陸由於地域廣大，並且設有四級法院，其管轄較為復雜。可分為級別管轄、地域管轄與裁定管轄。地域管轄適用原告就被告原則，但也規定了幾種特殊的地域管轄，主要有：經過復議的案件，復議機關改變原具體行政行為的，由原告選擇由最初作出具體行政行為的行政機關所在地的人民法院或者由復議機關所在地人民法院管轄;對限制人身自由的行政強制措施不服提起的訴訟，由被告所在地或原告所在地人民法院管轄。從以上規定可以看出大陸行政訴訟法尤為註重對公民權利的保障，凸現其控制監督行政權有效行使的功能。
臺灣地區行政訴訟為兩級兩審制，壹審均由高等行政法院管轄，因此不存在級別管轄的問題，地域管轄則普遍適用原告就被告原則。雖然比大陸簡單，但其對公民權利的保障、對行政權的監督控制力度顯然不如大陸行政訴訟法的大。大概由於其受大陸法系影響較深之故。
七、大陸和臺灣地區行政訴訟參加人制度之差別
1.原告資格的區別
大陸行政訴訟法對原告資格提出嚴格限制。原告只能是認為其自身合法的人身權益與財產權益受到行政機關具體行政行為侵害的行政相對人。在行政訴訟中行政主體只能是被告。
臺灣地區行政訴訟中原告的資格是依據訴的不同而不同的。撤銷之訴與請求處分之訴之原告只能是行政相對人。確認之訴與給付之訴的原告可以是行政相對人，也可以是行政主體。這與大陸行政訴訟法有很大的區別。尤為獨特的是在某些情況下，提起行政訴訟不以其權益受到侵害為前提。如臺灣行政訴訟法第9條規定：人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟，但以法律特別規定者為限。第25條，以公益為目的之社團法人，於其章程確定目的範圍內，由多數***同利益之社員，就壹定之法律關系，授與訴訟實施者，得為公***利益提起訴訟(大陸在這種情況下，該社團法人沒有原告資格)。可見，現行臺灣地區行政訴訟法對於行政訴訟利益的保護範圍進行了重大突破，逐步將部分反射利益、事實利益納入訴訟利益範疇，且這些利益並非僅局限於某特定個人，可以為他人甚而是社會大眾之***同利益。考慮到具體受行政侵害之個人未必會提起行政訴訟，立法者承認公益社團的訴訟主體資格，允許它為其成員或社會上更廣泛抽象之集團利益提起行政訴訟。這也是壹大突破，也有利於更好地監督行政機關合法行使職權。
相形之下大陸行政訴訟適格原告條件過於苛刻。正如韋德所指出的：對於原告的適格，采取限制性規定，有害行政法的健康發展。大陸行政訴訟適格原告條件應該降低，以保障人民充分實現訴訟權利。
2.適格被告條件存在差別
在大陸，當被委托機關或者個人因行使被委托的職權而侵犯相對人合法權益時，行政相對人提起行政訴訟時以原行政機關為適格被告，受委托組織或個人為第三人。
在臺灣地區，人民與受委托行使公權力之團體或個人因受托事件涉訟者，以受托團體或個人為被告，而不像大陸以委托機關為被告。
3.訴訟代理人資格的區別
臺灣地區行政訴訟法規定，除律師外，依法令取得訴訟事件代理人資格者、因職務關系為訴訟代理人者、與當事人有親屬關系者可以為訴訟代理人。
大陸行政訴訟法規定：律師、社會團體、提起訴訟的公民的近親屬或者所在單位推薦的人以及經人民法院許可的其他公民，可以受委托為訴訟代理人。相比而言，可供選擇的訴訟代理人的範圍比臺灣的要大得多。
另外，在大陸，作為訴訟代理人的律師在行政訴訟中被賦予壹些優於其他訴訟代理人的權利。如可以依照規定查閱本案有關材料，可以向有關組織或公民調查收集證據。而壹般當事人行使上述權利需人民法院批準，並且不得查閱涉及國家秘密和個人隱私的內容。臺灣行政訴訟法則未授予作為訴訟代理人的律師優於其他訴訟代理人的權利。
4.當事人訴權存在差異
臺灣地區行政訴訟法授予當事人的訴權比大陸為多，而且當事人的訴權不僅平等，而且近似於對等。例如在某些情況下原告有起訴權，被告有反訴權。原告撤訴權的行使在某些情況下也應征詢被告的意見，甚至在某些情況下當事人得以合意停止訴訟等等。而大陸行政訴訟法控權色彩十分濃厚，它追求當事人訴權實質上的平等，為保障原告訴權的有效行使，往往對作為被告的行政主體的訴權作某些限制，如訴訟中不可自行收集證據，需負舉證責任等。可見大陸行政訴訟法在這個問題上的立法理念仍然優於臺灣地區現行行政訴訟法的立法理念。
八、大陸和臺灣地區行政訴訟法中前置程序之間的區別
大陸行政訴訟法中有關行政訴訟前置程序的規定較為復雜，采用自由選擇為主，先行強制為輔的方法。哪些行政案件需復議前置由各具體法律加以規定。
臺灣地區行政訴訟法中有關行政訴訟前置程序的規定則較為簡單，它將行政訴訟分為撤銷訴訟、給付訴訟與確認訴訟。對於撤銷訴訟壹律需要先經過訴願程序，即復議程序。而確認之訴中雖未明確指明需訴願前置，但實際上也有訴願前置的要求。給付之訴在實務上往往與確認之訴或撤銷之訴密切相關，因而可以認為臺灣地區行政訴訟以訴願前置主義為其基本原則。這與臺灣地區行政法受大陸法系行政救濟制度傳統影響較深有關。對於前置程序目前有兩派截然相反的意見：贊同者認為訴願前置更有利於尊重行政權，維護行政統壹，並且經過訴願程序的過濾淘汰將大大減輕法院的負擔。從整個救濟系統來說，此設置也便於協助人民澄清疑點，擴大救濟機會以及加速救濟程序。反對者認為：將訴願列為行政訴訟之先行程序究其實際，實有先行強制主義與行政選擇式任意主義之別。訴願制度日益完善，使其與行政訴訟制度並存，孰曰不宜[2]?主張以先行選擇主義代替先行強制主義，使訴願成為與行政訴訟、請願鼎足而立的行政救濟制度。也有學者建議，對有些情形的違法處分得不經過訴願或再訴願程序，逕直提起行政訴訟。
目前在世界各國中訴願自主選擇主義已成為主流。即使是典型的大陸法系國家-法國，原則上也采用自願選擇主義。德國行政訴訟法中就確認訴訟，壹般給付訴訟及除法律別有規定外，對聯邦最高官署或聯邦最高官署所為之撤銷訴訟或義務訴訟，均采用直接訴訟。大陸行政訴訟法較為充分地尊重當事人的自主意誌。相形之下，臺灣地區現行行政訴訟法的相關規定則顯得過於保守，但與1975年版的“兩級訴願壹級訴訟”體制和“再訴願前置主義”相比無疑已有進步。顯然大陸和臺灣地區行政訴訟法在這壹問題上還應有所發展。
九、證據制度之間的差異
1.舉證責任之間的差異
大陸行政訴訟中由被告負舉證責任。行政主體在訴訟期間應舉證其作出的行政行為的事實上與法律上的理由。(人民法院認為必要，亦可自行收集證據)
臺灣地區行政訴訟奉行職權主義原則，(註：事實上現行行政訴訟法頒布之前，臺灣行政訴訟法並無舉證責任的規定。基本只能依照民事訴訟法來確定舉證責任。但司法實踐中也出現由被告負舉證責任的案例。參見[臺]陳清秀：《行政訴訟之理論與實務》，三民書局1994年8月版，第316頁。)即行政法院就訴訟關系所依據重要之法律事實上收集及澄清負完全責任。臺灣地區行政訴訟法第125條規定：行政法院依職權調查事實關系，不受當事人主張之拘束。第133條規定：行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查程序，其他訴訟為維護公益者亦同。第134條：當事人主張之事，雖經他造自認，行政法院仍應調查其他必要證據。甚至人民無法對其主張舉證，而需借重法院之職權時，亦可請求法院依職權調查證據，以維護人權。雖然職權主義的本義為更好地調集證據，但其效果顯然不如大陸的由被告負舉證責任的規定。
2.證人作證責任的差異
大陸將作證作為知情者的法定義務，任何知情者均有作證的義務，唯壹的例外是涉及國家機密時可以免除作證的義務。臺灣地區行政訴訟法第145條規定：證人恐因陳述致自己或與之有親密關系之人受刑事追訴或蒙恥辱者，得拒絕證言。即使自願作證亦不得令其具結。顯然這與受西方人權思想影響較深有關。
3.證人作證範圍之差異
在大陸，證人作證僅限於與案件有關之事實，而不涉及法律問題。與案件有關的法律問題由被告舉證，原告亦可就法律問題舉證證明其主張。
臺灣行政地區訴訟法第162條規定：行政法院認為必要時，得就訴訟事件之專業法律問題，征詢從事該學術研究之人，以書面或於審判期日到場陳述其法律意見。可見就法律問題，臺灣地區可以要求證人作證。
事實上大陸在這方面也有所突破，在壹些行政訴訟中，法官往往會接受法學專家對法律問題提出的意見，但目前尚未見諸於法條。
4.當事人收集證據的時間限制不同
臺灣地區行政訴訟中未對當事人收集證據的時間予以限制。大陸行政訴訟法對被告收集證據的時間有嚴格的限制。要求其在訴訟過程中不得自行向原告或證人收集證據(第33條)。其目的為更加嚴格地監督行政機關依法行使職權。
5.對訴訟參與人妨礙證據調取的處理方式不同
大陸對妨礙證據調查的訴訟參加人的處理方式為處罰，如訓誡、責令具結悔過、罰款、拘留等。臺灣地區則遵循“任何人不得從其不當行為中獲利”這壹古老法律原則，對此作出截然不同的規定，其第139條規定：當事人因妨礙他造使用，故意將證據滅失、隱匿或致困難使用者，行政法院得審酌情形，認他造關於該證據之主張或依該證據應證之事實為真實。這壹規定顯然比大陸單純使用處罰這壹方式更為科學。
十、壹審程序中存在的差異
在壹審程序中，大陸和臺灣地區行政訴訟法之間存在諸多差異。最為明顯的為臺灣地區壹審通常程序中可以和解，同時也不排斥行政法院調解。臺灣地區行政審判壹審中還有簡易訴訟程序。之所以會存在這種情況是因為臺灣地區行政訴訟法的立法宗旨為給予當事人以充分的司法救濟而不似大陸將其定位於控權法。因此只要能達到給予當事人以充分司法救濟這壹目的，簡易程序以及和解、調解等並非不可接受。而且由於其迅速、簡便，處理小型公法上的爭議優勢尤為明顯。但缺點是對行政主體的監督不力。因此在我國行政訴訟法中不宜引進這些制度。(註：由於大陸法系國家較為強調其保權功能，和解程序在大陸法系的國家中被廣泛采用。參見陳清秀：《行政訴訟之理論與實務》，三民書局1994年8月版，第343頁。)尤其是在有些行政機關法治意識還不十分強的今天。
另外在裁判時，大陸要求法官應遵循“以事實為根據，以法律為準繩”這壹原則。而臺灣地區則遵循法官自由心證原則。其行政訴訟法第189條規定：行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。依前項判決而得心證之理由，應證明於判決。顯然大陸的“以事實為根據，以法律為準繩”這壹裁量標準太理想化了，實際上也難以完全達到，尚不及臺灣“法官自由心證”這壹規定科學。