鐵路公安的鐵路公安改制問題與展望
中編辦2009年15號文件《關於鐵路公檢法管理體制改革和核定政法轉向編制的通知》明確規定，鐵路公安機關接受公安部、鐵路總公司（原鐵道部）雙重領導，實行分級管理，即鐵道部公安局既是公安部十局，也是鐵路總公司的壹個“職能部門”，領導全路18個鐵路公安局。各鐵路公安局行使地市級公安機關的職權，同時負有國家安全機關的職能，各鐵路公安處和公安段行使縣級公安機關的職權。 在鐵道部改制前，鐵路公安機關的體制，無論是從政治的、經濟的、法律的、社會的哪壹個方面來講，都不能再維持下去了。關於鐵路公安機關的出路，改制的設想多種多樣，最具代表性的觀點有以下幾種：
（壹）取消鐵路公安機關的建制
這種觀點認為鐵路公安機關可有可無，當時的體制中，鐵路公安機關加大了企業成本的投入，如果將其取消，在鐵路運輸需要警力保衛時求助於地方公安機關，既省時省力，又不必花大量的經費來建設壹支龐大的隊伍。很顯然，這種觀點很短視，根本沒有認識到鐵路安全保衛的重要性和特殊性。
縱觀世界各國鐵路警察的建制歷史，鐵路警察伴隨鐵路應運而生，鐵路給人類文明、生產力發展帶來的巨大變遷決定了它在國民經濟中的基礎地位，也決定了鐵路安全保衛工作的重要性。相當數量的國家至今仍動用軍隊在保衛著鐵路的安全。無論是最早出現現代警察制度的英國，還是我們中華民族，鐵路警察的建立都早於其他警察形式，從這個意義上可以說，是鐵路警察開創了現代警察的先河。
在我國建國以來50多年鐵路公安建設的歷史上，也曾經取消過鐵路公安機關。上個世紀60年代“文革”開始後，全國鐵路公安部門先後均被撤銷，導致鐵路治安秩序大亂。短短幾年時間，國務院又成立了交通部公安局，陸續恢復各級鐵路公安機關。及至70年代中期，“文革”尚未結束，全國公安工作尚未恢復正常，而鐵路公安工作則受到國家政府的高度重視並得到強化。
鐵路安全保衛工作，除其不容置疑的重要性以外，與其他公安業務工作相比，它還有著很強的業務特點，是沒有受過專門訓練的地方警察根本無法勝任的。鐵路是壹個特殊的治安空間，它的特殊性是鐵路的特殊性所決定的。如英國的鐵路警察，在招募和基礎培訓時，與壹般警察是混編在壹起的。但在12周的基礎培訓結束後，地方警察就可以上崗了，而鐵路警察需要再到鐵路警察學校學習10周，以熟悉和掌握鐵路的規章制度和專業知識，之後方能上崗。實際上，幾乎每壹個有鐵路的國家，都有專門的鐵路警察，這是其他警種不能替代的。
所以，鐵路公安機關能否取消，其實歷史和現實都有明確的答案。
（二）鐵路公安機關轉型為鐵路運輸企業保衛部門或成立專門的鐵路運輸保安公司
我國的警務結構分為兩大部分——國家警務和社會警務。國家警務即指國家的警察機關，社會警務是指由社會組織的安全機構負責實施的警務。它包括企事業單位設置的安全管理機構（負責預防本單位內部的治安、安全保護和災害事故）以及保安公司（負責對社會提供安全保護與風險管理服務）。所以，無論是鐵路運輸保衛部門還是鐵路運輸保安公司，都屬於社會警務體制。
首先來看保衛部門。我國的鐵路公安機關在設置之初就是依國家警察機關的性質、結構來設計的，與此相對應，在鐵路運輸企業內部具備壹定規模的經營單位，包括鐵路局機關在內，也都設有專門的保衛部門。它們隸屬於各經營單位，人事管理和經費來源均由其本單位負責和提供；它們的安全管理職責和業務活動範圍，主要是其本單位範圍內的安全防範和事故預防；它們的業務活動受到鐵路公安機關的指揮和監督。
其次來看保安公司。我國的社會保安服務業是伴隨改革開放和市場經濟的發展出現的壹種新型的為社會提供安全服務的行業，適應市場需求。鐵路運輸部門相繼也成立了保安公司，保安公司是獨立的企業法人，主要面向鐵路各經營單位和部門提供有償的安全服務。根據公安部的相關規定，保安公司的服務範圍僅限於對單位、組織、團體及公民個人的安全服務，它的主管部門是公安機關，業務活動也由公安機關來指導和監督。
所以，從現實的角度看，無論讓鐵路公安機關轉化為專門的大型保衛部門還是保安公司，都是重復性勞動。同時，因為無論是保衛部門還是保安公司，都與國家的警察機關在性質上有天壤之別。它們都不是國家的任何行政主體，都不具有警察權力，所以，鐵路公安機關如果改制為企業保衛部門或保安公司，與取消鐵路公安機關建制是沒有區別的。
（三）將鐵路公安機關按區域劃歸地方政府，並入地方公安機關序列
公安工作離不開地方政府的支持。目前鐵路公安的工作基本上完全沒有地方政府的支持，在沒有強大後盾的支持的背景下，鐵路公安的工作早已無法適應當前的社會背景。壹是鐵路公安的機構設置無法可依。人民警察法等法律中並沒有對鐵路公安機關的設置做出解釋，同時鐵路總公司作為企業代管鐵路公安，不符合政企分離，不合法也不合情。二是財政支持：縱觀全國鐵路公安，可以發現越是發達地區的鐵路警察其福利待遇與當地地方公安機關的差距就越大，而待遇低下直接導致了民警幸福感普遍不高，自我認同感低，進而嚴重影響工作積極性及隊伍穩定性。三是司法成本高。從鐵路公安基層工作來看，舉幾個簡單的例子：1.某鐵路公安派出所要對壹名治安違法行為人進行拘留，需經鐵路公安處的審批，而由於鐵路公安的機構設置特殊，以杭州鐵路公安處為例，其管轄的浙江全身鐵路派出所中，只有三個派出所與公安處在同壹城市，也僅有這三個派出所能夠較為正常的進行壹些司法審批工作，而地方公安機關就沒有這種不便；2.某鐵路派出所需要拘留壹名違法嫌疑人，同樣以杭州鐵路公安處為例，浙江全身的鐵路公安只在杭州市設立了看守所，可想而知對於不在杭州的鐵路派出所而言，拘留壹個人是多麽的不容易，而種種不容易直接導致了不作為等問題。四是不適應現實工作要求：鐵路公安負責了鐵路的保衛工作，但是鐵路線路是線狀而非片狀，以線路派出所為例，假設該派出所管轄了80km的線路，其所部設置在40km處，壹旦80km處發生警情，該派出所出警需要途徑40km的路程，而警情隨著時間瞬息萬變，等該派出所民警經過40km路程趕到現場時，黃花菜都涼了。
綜上所述，只有將鐵路公安按屬地原則劃歸地方公安，取消線路派出所，大客站派出所並入地方站前派出所，才能真正符合鐵路安全保衛公安工作的切實需求。
（四）將鐵路公安機關納入國家公務員序列。鐵路公安從鐵路運輸企業內部剝離出來，直接隸屬於專門的鐵路公安機關最高機構，直至公安部這是當時呼聲最高的壹種設計方案，也是鐵路公安機關最合理的出路，才能真正理順國家機構的設置，才不違背法治社會的理念，也才能夠更加合理、充分地利用這項社會資源。而目前由企業代管只是壹個過渡期，鐵路公安完全脫離企業代管的潮流不可阻擋，在全國近10萬鐵警的努力下，我國鐵路公安勢必有壹個輝煌的未來。 首先，只有將鐵路公安機關納入國家公務員序列，才能明確鐵路公安機關作為國家行政機關的性質和國家公安機關（而非企業）的地位。
如前所述，鐵路公安機關是國家行政機關，是我國法定的行政主體，而不是如鐵路運輸企業壹般的授權性行政主體。鐵路公安機關設立於鐵路運輸企業內部的現行體制，是我國計劃經濟時代和我國國家機構設置不合理機制的產物，這種設置本身不能成為質疑鐵路公安機關作為國家行政機關性質的理由。因為鐵路公安機關是依國家的法律而非企業的規章而設立的，它行使的是國家依法授予的行政管理權和刑事調查權，而非依某壹項行政法規授權的單壹的管理職能。但正是因為在體制設置上受制於鐵路運輸企業，至今未被納入國家公務員序列，令其國家行政機關的性質模糊不清。
我國的行政公務人員有兩大類：國家公務員和其他行政公務人員。其中國家公務員是指國家依法定的方式和程序任用的，在國家行政機關中行使行政權力、執行行政職務的除工勤人員之外的人員；其他行政公務人員是指除國家公務員以外的、在被授權公務組織和被授權社會組織中實施行政職務和行政公務的人員，以及除國家公務員以外的代表行政機關實施行政職務的人員。國家公務員任職於行政機關，這個本質特征，是國家公務員與其他行政公務人員以及其他國家機關（如權力機關、司法機關）工作人員的最根本的區別。所以，只要不否認鐵路公安機關的國家行政機關性質，鐵路警察就應當是在國家行政機關中依法行使行政權力、執行行政職務的國家公務員。現行體制遲遲不將鐵路警察納入國家公務員序列，在國家機構體制上是不合理的。
其次，只有將鐵路公安機關從鐵路運輸企業內部徹底剝離出去（從體制上而非業務方面），才符合現代法治的理念，也才能順應我國經濟體制以及政治體制改革的潮流。
隨著我國經濟體制改革的深入和政治體制改革的啟動，鐵路運輸企業作為國有企業，改革的最終結果必然是政企職責分開，即把國家管理社會經濟的職能與國有資產所有權職能分開，把國家的行政管理權與企業的經營管理權分開，企業不再套行政機關，企業職工不再列入國家工作人員序列，企業承擔的社會職能，分別由政府和其他社會組織承擔，企業與政府之間只存在被管理者與管理者的關系，而不存在行政隸屬關系，企業會真正成為享有民事權利、承擔民事責任的法人實體，而不再是授權性行政主體，即企業不再享有執行行政管理的權力。如此壹來，無論是在公安機關執行行政管理職能的公權力領域，還是在鐵路運輸企業進行各種民事活動的私權利領域，權力與權利成為截然對立的雙方。現代法治社會絕不允許任何公權力成為某種私權利的支撐，也不允許某種私權利進入社會公***管理領域來充任公權力的角色。出路只有壹條：嚴格界定權力與權利的界線和領域，其中包括切斷它們之間各種隱形的利益紐帶。
警察的建制直接反映壹個國家的治國方略和社會調控方式，他緊緊圍繞著國家經濟建設，保障國家平穩發展的有序開展。鐵路公安機關體制問題，不僅是我國政治體制改革中的壹個重要環節，也是在建設法治國家中需要治理的壹個痼疾。它的最終合理解決，不僅關系到鐵路公安機關隊伍建設、鐵路運輸安全保衛，更直接關系到在神話經濟體制改革過程中鐵路運輸企業的定位和改制，進而影響到整個經濟體制改革和政治體制改革。因此，盡早確立符合現代法制理念的鐵路警察體制，有著政治、經濟、法律及社會的重大意義。 鐵路公安因為交通部大部制改革而遺留下諸多問題，導致民警及社會對鐵路公安的職業認同過低，而改制時所有原有的制度和模式均被保留下來，除文件變紅頭外，其他基本不變。在天涯論壇上壹時名聲大噪的壹個好人444發帖《2011.鐵路警察.展望(公務員元年續篇)》引起全路基層鐵路警察的***鳴，而當時恰逢鐵道部改制，此貼在鐵路公安內部引起軒然大波，部分民警情緒難以控制，發表過於敏感的言論，導致該貼被封。2011年9月9日，壹個好人444再次發帖《鐵警新展望封帖了，大家靜靜等待吧》以及《姜戰林--壹個時代的終結》等貼在發帖後引起眾人關註，而鐵路公安的命運卻前途未蔔。 戲劇化的是，原帖在原鐵路公安局局長王廣訓被調查後，再次出現在論壇。