經營城市的多種模式
近年來，我國的許多城市大膽探索城市經營的方式、方法和切入點，並在不同程度上取得了經營的效果和經驗。現據我所知，就其城市經營的理念和方式，歸納出以下幾種主要模式。 大連市以整治城市環境為突破口，推動城市經濟、社會與環境的協調發展，增強了城市的吸引力與輻射能力，走上了國際市場成為名牌城市，是實施環境經濟經營城市的先進範例。大連有著得天獨厚的區位優勢，但在計劃經濟時期，只是壹個傳統的工業城市。到上個世紀90年代初，隨著對外開放和經濟體制改革的深化，大連市政府認識到，在社會主義市場經濟條件下，必須沖破傳統觀念，用全新的視角來確定城市的功能。在制定城市的總體發展戰略時，就明確提出：“要面向市場、面向國際，把大連建設成現代化的國際性城市；城市的主要功能是旅遊、商貿和港口”。為改變城市面貌其主要措施是美化城市，實現城市的“綠、透、通”：首先是進行城市的綠化，鋪草地、栽大樹，街道成為綠色的長廊，居住區內都有了街心花園，全市的綠化率達到了40%；其二是拆除大院的圍墻，裝上通透的新式欄桿，庭院綠地與沿街綠地連成了綠化系統；其三是拆除棚戶與臨時建築，清理馬路市場，使道路通暢，改變了臟、亂、差的市容面貌；其四是把老市區的工廠遷至郊區，通過設備更新和技術改造，使老企業蓬勃發展；其五是老市區上百萬居住擁擠的市民，遷進花園式的小區，提高了生活質量。
通過大量城市土地功能的置換，市政府手中有了土地--本屬於城市政府的“金飯碗”，利用級差地租以地生財，政府獲得了大量的城市基礎設施建設資金，從而就能改善投資環境，“巢”築得好，“鳳”就蜂擁而至了。通過招商引資，使大連的工業、港口交通都得到了發展；更為突出的是建設了壹大批高檔的旅遊賓館、貿易中心、展覽館等公***設施，增強了城市對外開放的功能。截止到1999年，全世界有150多個國家和地區與大連有貿易關系；146個跨國公司在大連開辦了175個項目；全世界的500強企業有53家在大連有分公司；1993年以來，舉辦過326次各類展覽會，12次國際服裝節，14次出口商品交易會，還有12次賞槐節和4次煙花爆竹節。由於對國際、國內市場的不斷拓展，使大連的投資回報率高達216.5%。現在大連市的城市綜合實力已躍居全國第八位，成績斐然。 我國從上個世紀80年代以來，城市土地的使用發生了本質的變化，由無償占用改為有償使用。但是，由於管理體制的滯後，各個城市都存在著許多土地使用的弊端。首先是城市土地的多頭經營，造成國有資產的嚴重流失。那些擁有城市土地的村鎮、工廠、機關和學校，都可以隨意定價，賣地生財。城市土地成為單位所有，城市政府控制不住，也聚不到財。其二是城市規劃對城市用地功能的失控。由於市政府控制不住土地的買賣權，也就難以控制每塊土地的實際使用功能，因而造成城市建設布局的混亂。
杭州市政府有鑒於此，進行了城市土地管理制度的創新。1997年建立杭州市土地儲備中心--由市政府授權成立經營土地的公司。市政府行先註壹定的資金，對全市的土地實行統壹收購、統壹規劃使用功能、統壹招投標與拍賣，市政府完全壟斷城市土地的壹級市場。這種城市土地使用制度的創新，其效益是多方面的。其壹，“金飯碗”內的“油水”不再流失，市政府真正實現了以地生財。從1999至2001年3年的時間，就比按協議批地多收回地價8.4億元，有力地支持了基礎設施的建設。其二，為實現城市規劃確定的用地功能提供了保證。由於城市土地的買賣全部控制在土地儲備中心，市政府手中有了地，也就有了按規劃配置土地的實權，可以根據舊城改造、生產、生活用地的各種需求，做到對城市用地的規劃、開發、建設、配套、經營、銷售的六統壹。從而使城市土地的管理由無序轉化為有序經營，促進了城市土地資源的優化配置。其三，通過壟斷土地的壹級市場，就可以控制城市土地周轉的總量，並提供每年可出售的各類土地的數量。根據供需的均衡制定合理的土地價格，可以防止城市土地價格偏低或過高而造成的後遺癥；同時，因城市資產升值而產生的級差地租，也由儲備中心替市政府及時收回。杭州市建立城市土地儲備中心的制度創新戰略，受到國土資源部的重視，在2001年已確定為全國土地資本運作的試點城市。現在全國已有上海、青島、珠海、南通、宜昌等70多個城市開始實行城市土地儲備制度。 經營名牌產品對加強市場競爭能力、擴大城市經濟實力與提升知名度起著重要的作用。壹個城市要想在國內、國際市場上有壹定的知名度，關鍵在於經營名牌產品，在競爭中占有壹席之地。我國目前最突出的實例是青島市和綿陽市，他們經營城市打的是名牌產品戰略。
青島市下大力氣培育了海爾、海信、青啤、澳柯瑪、雙星等壹批享譽海內外的名牌企業。國家公布的57個“中國名牌產品”中，山東省***有12項，其中青島市就擁有10項。特別是青島市的“海爾”家電產品更是馳名世界，在13個國家建立了分廠，在160個國家和地區銷售“海爾”產品，電冰箱的銷售量就占美國全年的50%。青島的名牌產品生產已成為城市的支柱產業，帶動了二產、三產的全面發展，已形成互動的產業鍵。青島市實施名牌產品戰略，構建了城市強有力的總體美譽度，名揚海外，極大地提高了城市的吸引力。世界500強企業紛紛登陸青島，僅2002年上半年就有海外投資的1000多個項目簽約。
四川綿陽市的名牌產品是長虹電視機，在發展中國家很受歡迎，促使長虹電視機廠不斷擴大規模，現已成為全世界規模最大的電視機廠，年產1200萬臺。綿陽市政府制定產品經濟經營戰略，圍繞電視機發展其他電子產品，從而使該市成為以電子產品為支柱產業的新興高科技城市。 地處北京市北部山區的密雲縣，為保護首都的水源--密雲水庫，工業長期不發達，經濟增長壹直處於北京市所屬區縣的末位。近幾年密雲縣的領導班子制定了為首都服務，走環境立縣、科技興縣、依法治縣的創新戰略，取得了突出的業績，經濟增長、城鎮建設躍居北京所屬各縣之首。主要的創新舉措是：把困難留給自己，為投資者提供服務，將縣政府30多處分散的辦公樓、縣委招待所等拍賣給投資者；招標拍賣街道和建築物上的廣告使用權，道路、橋梁、雕塑的冠名權；用盤活這些存量資產所得的30億元資金，整治環境、建設基礎設施，引進高科技，從而吸引來30多個省市的投資者，資產增量***達120多億元。
人民日報於2002年9月17日用整版篇幅對密雲縣進行了全面報導。其總標題是：密雲，在創新中崛起。分欄標題有：創新始終是經營城市建設的不竭動力、創新崛起新密雲、創新綠色經濟、創新創建全國文明城、創新經營城市等。緊接著於同年10月全國市長協會在密雲縣城召開了市長論壇與城市經營的現場交流會。大家認為，密雲快速發展的核心在於創新，無論是經濟發展、環境治理都有新思路、新舉措，並且善於經營和推銷本縣的優勢。從而獲得15項桂冠，如全國生態環境示範縣、中國第壹個綠色產業園區和示範基地、全國無公害蔬菜基地示範縣、科技部火炬計劃北京綠色科技產業基地、首都飲用水源基地、中國高校產業基地、北京市園林衛星城鎮等。 經過多年的實踐和理論探討，我們已經認識到，必須毫不動搖地鼓勵、支持和引導非公有制經濟的發展。個體、私營等多種形式的非公有制經濟是社會主義市場經濟的重要組成部分。非公有制經濟對於中小城鎮的發展起著極為重要的推動作用。
例如河南省的長垣縣，在既無外資又無國有投資的情況下，大力扶持非公有制經濟的發展，在短短的6年時間裏，就建成壹座環境優美、市容整潔、具有現代氣息的新縣城，稱為河南的“小溫州”。全縣現有個體、私營、股份制企業1000多家，個體和私營業主的投資在全縣的固定資產投資中已占60%以上；在新城區建設的總投資中占98.9%，成為主力軍。縣政府還對該縣外出經商務工的人員，特別是富裕大戶和經濟技術能人，動員其回鄉創業，創辦“回歸工程”；為其引進資金、技術、項目、信息創造條件。現已建成“回歸”企業580多家，僅2000年就有新上的投資在100萬元以上的項目59個。從而使長垣縣形成了經濟發展和城鎮建設互動的良好局面。 我國有許多城市既不通鐵路，又無高速公路，長期發展緩慢，實踐表明，“要想富，先修路”，已成為城鄉發展的普遍規律。這幾年我國的鐵路、高速公路建設快速發展，有效地帶動了壹批城鎮的大發展。
例如河北的衡水市，這幾年抓住京九鐵路穿越該市、貫通南北的機遇，經營建設大市場，組織專門隊伍到各地招商引資。很快就使衡水成為北京、天津、重慶、廣州等地大公司的投資熱點，經營服裝、食品、化妝品等各種市場；同時制定政策鼓勵農民進城務工經商，使城市經濟活躍、人氣旺。為改變城市面貌，市政府請來專家進行城市設計。近幾年老城區全面改造的總投資高達23億元，其中98%的資金是通過經營大市場獲得的。 我們現在所進行的城市規劃，是在總體上實現小康社會的基礎上，描繪現代化城市建設的藍圖。我認為：規劃21世紀的現代化城市，僅有工程技術知識是不夠的，必須強化城市經營的理念；遵循市場經濟規律，做到城市資源的優化配置，為城市經營創造良好的生活環境和經營環境。城市規劃與城市經營是相輔相成的關系，城市規劃利用其綜合的觀點和整合的能力，規劃好城市的空間布局，就有助於防止城市經營中某些不顧大局片面追求經濟利益的短期行為；而城市經營則發揮其駕馭市場的能力，成為貫徹實施城市規劃的重要手段和保證。在市場經濟條件下，城市規劃的實施，雖有城市政府行政力量的支持，但常會受到市場經濟利益的沖擊。解決矛盾最好的辦法不是簡單的行政命令，而是通過正確的經營策略，既保證城市長遠的整體利益，又使得當前的局部利益得到滿足。
西方國家常用TOD(Transit-Oriented Development)和SOD(Service-Oriented Development)的方式通過城市規劃進行城市經營。所謂TOD，就是政府利用壟斷城市規劃帶來的信息優勢，對規劃發展區的用地以較低的價格征用；接著進行基礎設施的建設，使土地升值；然後出售基礎設施完善的“熟地”，利用“生地”與“熟地”之地價差，平衡建設成本。基於此種經營的理念，最近南京市已著手重新規劃新的軌道交通線路走向，並調整郊區開發建設的時序。所謂SOD，就是通過社會服務設施引導開發建設的模式。政府利用行政壟斷權的優勢，通過城市規劃對城市功能進行空間調整和遷移，使老市區和新開發區通過地價差，都獲得更新與發展的資金保障。青島市就是成功的案例，市政府出讓老城區用地，市委市政府機關率先遷入新區，達到了城市功能的轉移、空間的疏解與優化、政府財政狀況改善等目的。 在市場經濟條件下，要確保城市建設有投入、有收益，進入良性循環的狀態，必須運用市場經營的手段來運作，其主要做法有以下幾方面。
①開發和盤活城市土地資源。在城市的國有資產中，數量多、增值潛力大、市政府能直接控制的資產就是城市的國有土地。市政府可以開發荒灘和廢棄的土地，也可以收回閑置的土地，又可以收購破產企業已貶值的國撥土地，以及低效益使用的土地，從而使大量存量土地資產升值。例如北京市的密雲縣，將閑置8年的1000畝土地出讓給房地產公司，政府獲得2000萬元的出讓金，用於基礎設施建設成效顯著。該房地產公司憑借得到改善的市政設施條件，招來外商***同投資建設成高檔別墅區。由於盤活了閑置的存量資產，從而給密雲縣帶來了12億的增量資產。
②建立基礎設施項目投資回報補償機制。城市的基礎設施建設項目，由於投資數量大、建設周期長、價格定得低、投資回報少等因素，制約了以追求利潤最大化為目標的國內外資本進入這壹領域，使城市政府在力圖緩解城市基礎設施的壓力和建設資金不足的矛盾中處於兩難的境地。現在許多城市運用城市經營的手段，建立基礎設施項目投資回報補償的辦法，即誰投資、誰受益，有效地吸引了國內國外的資金，投入到基礎設施的建設中。例如上海市，為開發浦東需要建設跨越黃浦江的大橋三座、隧道兩座、環城高速公路等耗資巨大的工程項目。錢從何來？上海市面向國際市場，大膽利用外資，采用特許權的辦法，授權外企自行融資、建設、經營工程項目，外企自負盈虧、自擔風險，自己受益，取得了較好的投資回報率。
又如長沙市，為在湘江上建兩座大橋，憑借城市政府的信譽，依據經濟合同，與香港李嘉誠興辦的長江基建公司簽訂協議，采用BOT的方式，由該公司負責融資、建設大橋，建成後由公司經營收取商業利潤，按協議50年後歸還市政府。長沙市需要建第八水廠，市政府通過協議授權由鄉鎮企業長大集團公司籌資建設。壹個供水能力25萬噸的水廠兩年建成，經營17年後歸還市政府。實踐表明，城市經營的手段，必須符合市場經濟規律，建立等價交換的機制，使投資者有利可圖，就能夠吸引國內外的資金，註入城市建設之中。
③大力推行無形資產的商業化運作。隨著人們物質生活的不斷豐富，精神需求也日益高漲。城市的歷史古跡、特色文化、生態環境、建築風格等精神資源--依附於有形資產之上的無形資產，成為城市升值的重要源泉。我國眾多的歷史文化名城，如北京、西安、拉薩、平遙等城市成為國內外的旅遊熱點；具有奇特自然景觀的張家界、三亞等城市旅遊收入成為支柱產業，勿用贅述。
特別值得重視的是，有些城市善於經營無形資產，通過商業化運作獲益匪淺。例如大連市，利用其區位優勢，大搞服裝節、博覽會，還舉辦過12次賞槐節。每個城市都有許多槐樹，都開花，但人們並不在意。而大連市善於商業化運作，“借景生財”，通過賞花過節豐富人們的精神生活，又繁榮市場，增加經濟收益；並提高城市的品位，顯示出太平盛世的社會效果；同時還擴大了城市的知名度。
又如南京市，素有“四大火爐”之稱，炎熱的氣候使投資者望而卻步。市政府近幾年下決心經營生態環境，引長江水進城，改善河道水質；每年凈增綠化面積120公頃，綠化覆蓋率達40%以上。從而使南京市區夏天的平均氣溫逐年下降，甩掉了“四大火爐”的帽子，成為投資的熱點城市，使城區的土地價格平均每年漲幅超過30%，城市資產顯著升值。
④開辟多元化融資渠道。除上述通過經營手段籌集城市建設資金的重要舉措外，還有若幹種融資的渠道。諸如：結合城市產業結構的調整，出售國有和集體企業；拍賣、轉讓城市公***設施--道路、橋梁、公交線路、商業網點、公廁、路燈、報刊亭等有形實物的經營權，以及依附於其上的冠名權；發行城市基礎設施建設債券和股票；組建城市建設信用社，建立城市建設發展基金；成立中小企業擔保中心，經營資產抵押、擔保，向金融機構融資，對中小企業進行投資、信貸、參股、控股，扶持中小企業，特別是民營企業的發展。 ①建立管理是服務的新觀念。在社會主義市場經濟條件下，城市管理的本質是服務，而不是關卡壓。以經營的方式管理城市，就是要運用行政、經濟和法律的多種方式、方法，為促進商品生產、市場發育和社會穩定服務。許多城市把舊城改造與老企業的技術改造相結合，把改善居民生活環境與土地功能轉換相結合。運用經營的方式對市區、郊區、企業、居民的需求統籌管理服務到位，從而各得其所需，達到了經濟、社會和環境效益的綜合優化。
②轉變城市政府職能，實行城市資產所有權與經營權相分離。在市場經濟條件下，城市資源的配置方式已從計劃經濟體制下的行政調撥，向市場調節轉變。因此，城市政府必須明確政府的主要職責是：對經濟的宏觀調控；對市場的監督和管理；對公***活動的服務。凡是應由市場解決的問題和處理的事務，政府就“不該管”也“管不好”，必須放權。但是，我國長期存在的政企不分的體制，嚴重制約著城市資源的市場化運作。例如城市的公用事業，以前都是市政府壹元化投資形成的國有資產。公用事業管理局垂直領導其所屬企業，並壟斷公用事業所有環節的經營權。以致出現公用事業的經營者憑借其壟斷優勢，按企業的個別成本報價，而不按社會的平均成本報價。結果企業既沒有降低成本的壓力，又缺乏激勵提高運營效率的機制。因而使企業長期處於低效率、低效益、微利甚至虧損的狀態。這表明，必須用競爭的、市場經營的機制來改革現行的管理體制。近年來武漢、石家莊、深圳等城市，已在環衛作業的市場化經營方面進行體制創新，成效顯著。